« Si nous ne procédons pas aux changements de manière inclusive, l’échec est assuré, car les gens ne soutiendront pas les transitions s'ils sont laissés pour compte »1 .

Mafalda DUARTE, Directrice du Fonds d’Investissement Climatique, Organisation des Nations Unies.

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        Mafalda DUARTE, Directrice du Fonds d’Investissement Climatique des Nations Unies, s’est exprimée en juin 2021 au sujet du financement de l’action climatique. Elle a appuyé le fait que l’avenir de l’action climatique se jouait dans les Pays en Voie de Développement (PVD), qui demandent près des deux-tiers du montant des investissements nécessaires en matière d’infrastructures pour le climat d’ici 2030 2. Mais par-dessus tout, Madame DUARTE insiste sur l’importance d’une transition juste et équitable pour réaliser effectivement les objectifs climatiques. En ce sens, les changements à opérer ne concernent pas seulement les investissements, mais aussi les comportements. L’une des solutions pour opérer ce changement de comportement est le financement des activités de lutte pour climat, et la redistribution des revenus générés aux PVD afin de leur permettre d’investir dans des solutions durables. Mise en lien avec les problématiques du secteur du transport maritime, cette discussion fait sens.

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     L’Organisation Maritime Internationale (OMI) est une organisation intergouvernementale créée en 1948 par une Convention internationale signée à Genève, et officiellement entrée en vigueur en 1958. Elle a pour objet de réglementer le secteur maritime international dans les domaines de la sécurité, de la sûreté et de la prévention contre les pollutions marines. L’OMI réglemente l’ensemble du secteur du transport maritime international. Pour mener à bien ses travaux, elle est organisée en plusieurs comités et sous-comités. Ainsi, l’OMI est assistée par un Comité de la Protection du Milieu Marin (MEPC), compétent pour les questions relatives à la prévention contre les pollutions marines, notamment les pollutions atmosphériques telles que les émissions de Gaz à Effet de Serre (GES) provenant des navires. Au sein du MEPC se trouve un Groupe de Travail Intersessions sur les Émissions de Gaz à Effet de Serre provenant des navires (ISWG-GHG), qui effectue un travail de fond sur cette thématique. L’ensemble des travaux discuté au sein du ISWG-GHG sont ensuite soumis au MEPC qui conserve le pouvoir décisionnel.

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      L’OMI a commencé ses travaux sur les émissions de GES provenant des navires dans les années 1990. En outre, en septembre 1997, la Conférence Internationale des Parties adopte le Protocole de 1997 modifiant la Convention pour la Prévention de la Pollution Marine des Navires (MARPOL), afin d’y ajouter l’Annexe VI relative à la pollution atmosphérique. Au moment de son adoption, en 1973, elle ne concernait que les pollutions par hydrocarbures. Puis, son champ d’application s’est étendu à travers l’adoption de différentes Annexes, faisant ainsi de cette Convention l’outil par excellence pour la lutte contre les pollutions provenant des navires. En décembre 2003, l’OMI adopte la Résolution A.963(23) sur les politiques et pratiques de l'OMI liées à la réduction des émissions de GES des navires. Cette Résolution incite le MEPC à identifier et à développer les mécanismes nécessaires pour limiter ou réduire les émissions de GES provenant du transport maritime international, ainsi qu’un plan de travail pour élaborer des mesures en ce sens 3.

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        C’est lors du MEPC 55 (octobre 2006) qu’un plan de travail a été adopté. Il incombait aux membres de l’OMI de se pencher sur l’étude des Mesures Basées sur le Marché (MBM). Elles visent à fixer un prix sur les émissions de GES, et servent deux principaux objectifs : « fournir une incitation économique à l'industrie maritime à réduire sa consommation de carburant en investissant dans des navires et des technologies plus économes en carburant et à exploiter les navires de manière plus économe en énergie (réductions dans le secteur) ; et fournir une compensation dans d'autres secteurs de la croissance des émissions des navires (réductions hors secteur) »4. Lors du MEPC 59 (juillet 2009), les États ont reconnu que les mesures techniques et opérationnelles ne seraient pas suffisantes pour réduire de manière efficace la quantité d'émissions de GES compte-tenu des projections de croissance du commerce international, et que l’adoption de MBMs étaient nécessaire.

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          L’OMI va parvenir à adopter des mesures obligatoires visant à réduire les émissions de GES à partir de 2011 5 . Il ne s’agit, à ce moment-là, que de mesures techniques et opérationnelles relatives à l’efficacité énergétique des navires. Elles sont l'Indice de Conception de l'Efficacité Énergétique (EEDI) pour les nouveaux navires et le Plan de Gestion de l'Efficacité Énergétique des Navires (SEEMP) pour les navires existants, et sont entrées en vigueur le 1er janvier 2013. Pour leur donner une force obligatoire, ces mesures ont fait l’objet d’amendements à l’Annexe VI de la Convention MARPOL 6. Elles ont été complétées postérieurement par d’autres mesures de performance destinées à réduire les émissions de GES : l’Indice d’Efficacité Énergétique des Navires Existants (EEXI) et l’Indicateur d’Intensité Carbone (CII) 7. L’EEDI et l’EEXI sont des mesures techniques et opérationnelles applicables aux navires construits respectivement après et avant 2013. Ils doivent respecter un niveau d’efficacité énergétique. Le CII est une mesure opérationnelle mesurant l’efficacité avec laquelle un navire transporte des marchandises ou des passagers. Les navires, nouveaux ou déjà existants, doivent atteindre un CII sur une base annuelle, selon laquelle ils reçoivent une note d’efficacité énergétique allant de A à E 8 . Ces mesures imposent des limites à atteindre, tout en laissant le choix des technologies pour y parvenir 9.

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          Par ailleurs, pour renforcer son engagement en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique, le MEPC adopta en 2018 la Résolution MEPC.304(72). Cette stratégie, qui fait suite à l’Accord de Paris du 12 décembre 2015, tient à l’adoption de la Stratégie Initiale de l’OMI en matière de réduction des GES provenant des navires 10. Cinq années plus tard, le MEPC a révisé, ce 07 juillet 2023, cette Stratégie, confirmant de nouveau la volonté de l’OMI de réduire les émissions de GES du secteur et de respecter l’objectif fixé par l’Accord de Paris 11. Mais surtout, cette Stratégie Révisée 2023 fait de nouveau la mention des MBMs. Elle inclut les MBMs au sein d’un panier de mesures comprenant une mesure technique d’intensité de GES et une mesure économique.

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       Toutefois, malgré cet appel aux négociations concernant les MBMs, leur sort demeure encore incertain. En effet, les discussions sur le sujet lors des différentes sessions du Comité ont été disparates : on observe une continuité des discussions en 2010 (MEPC 60) et en 2012 (MEPC 63), puis une pause jusqu’en 2018 où les MBMs font leur réapparition de manière très discrète, au travers de quelques propositions soumises par les États, suite à l’adoption de la Stratégie Initiale. Si les MBMs font de nouveau surface, c’est parce qu’elles représentent un outil essentiel pour répondre aux nouveaux niveaux d’ambition fixés par le MEPC, à savoir atteindre le net-zéro d’émissions de GES d’ici 2050, avec des échelons en 2030 et 2040 : réduire de 20-30% les émissions de GES d’ici 2030, et de 70-80% d’ici 2040 12. Elles font l’objet de fortes préoccupations de la part des États membres et des Industries membres de l’OMI. En conséquence, plusieurs propositions ont été faites à ce jour, avec divers mécanismes mis en avant : le Système d’Échange de Quotas d’Émissions (SEQE) 13, la Taxe sur le carbone 14 ou encore la Taxe avec remise (ou système de récompense) 15. Si leurs discussions sont si hachées et complexes, c’est parce que les MBMs soulèvent de nombreux enjeux. Elles soulèvent des enjeux politiques et environnementaux ainsi que des enjeux économiques relatifs aux distorsions de concurrence ou à la création de risques financiers pour les armateurs et les États. Enfin et surtout, les MBMs soulèvent des enjeux d’équité.

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        Tous ces différents enjeux sont à prendre en compte pour l’élaboration d’une MBM. Cette mesure doit pouvoir faire l’objet d’un consensus entre les membres de l’OMI et doit permettre une réduction effective des émissions de GES du transport maritime international. De plus, elle doit répondre impérativement aux principes directeurs de la Stratégie Révisée de l’OMI, afin d’assurer une transition juste et équitable. C’est essentiel pour permettre une décarbonation efficiente. C’est donc un important défi à relever.

En ce sens, on peut se demander comment une Mesure Basée sur le Marché doit-elle être construite afin de prendre en compte les considérations d’équité tout en réalisant les objectifs climatiques visés par l’Organisation Maritime Internationale ?

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        L’adoption d’une MBM au sein de l’OMI fait l’objet de discussions très actuelles. C’est une mesure à moyen terme qui permettrait de compléter les mesures existantes, en apportant un soutien financier important à l’industrie et aux États. Pour qu’une MBM soit adoptée au niveau international, elle doit être efficace tant sur le plan environnemental et économique que sur le plan de l’équité. Ainsi, une MBM doit être un moyen de maximiser les résultats climatiques et économiques (I) tout en assurant une transition juste et équitable du transport maritime (II).

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I. Les mesures basées sur le marché en tant que moyen pour maximiser les résultats climatiques et économiques

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        Pour adopter une mesure basée sur le marché dans le secteur du transport maritime international, cette dernière doit faire l’objet d’un consensus au sein de l’OMI. Pour y aboutir, l’OMI doit prouver sa propre légitime politique et l’intérêt économique de la mesure (A). De plus, la mesure basée sur le marché doit être déterminée sur la base de critères et objectifs préalablement définis, ainsi qu’être évaluée selon une évaluation d’impacts (B).

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A. La légitimité de l'organisation maritime international pour l'adoption de mesures basées sur la marché

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         Pour l’adoption de mesures économiques, notamment des mesures basées sur le marché, il faut tout d’abord se pencher sur la légitimité de l’OMI. En effet, il faut regarder si au regard de ses compétences (1) et du cadre économique actuel (2), l’OMI serait légitime pour adopter des mesures économiques pour le transport maritime international.

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1. La légitimité politique de l'organisation maritime internationale par le consentement de ses membres et ses compétences attribuées

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          Imposer une mesure économique pose la question de la légitimité politique de l’OMI. On est en droit de se demander si l’OMI ne sortirait pas de ses compétences attribuées. À titre de comparaison, l’Union Européenne (UE) détient une légitimité politique, économique et juridique à imposer une telle mesure à ses États membres. L’UE est une organisation régionale d’intégration, contrairement à l’OMI qui est une organisation internationale sectorielle. L’une est régie par le vote à majorité qualifiée, tandis que l’autre par le consensus. À noter que la majorité qualifiée est devenue une marque de fabrique de l’intégration, et implique que tous les États membres n’ont pas besoin de donner leur consentement pour l’adoption d’une mesure régionale. Elle permet l’adoption de règlementations contraignantes, effectives et uniformes sur le plan régional. D’autant plus qu’en matière de transport, d’environnement et d’énergie, l’UE détient une compétence partagée avec les États membres 16, ce qui lui confère une légitimité supplémentaire. Cette compétence partagée signifie que les États membres de l’UE ont consenti, par la ratification du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), à transférer une part de leur souveraineté, de leurs compétences, à l’Organisation. En outre, l’UE répond initialement à une nécessité économique. Cette nécessité économique a pris racine dans un contexte de fin de la Deuxième Guerre Mondiale. Aujourd’hui encore, cette exigence économique justifie l’existence contemporaine de l’UE. Enfin, son action en matière de décarbonation du transport maritime se légitimise également au travers de la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer (CNUDM). L’article 211 alinéa 2 de la CNUDM dispose que « les États adoptent des lois et règlements pour prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin par les navires battant leur pavillon ou immatriculés par eux. Ces lois et règlements ne doivent pas être moins efficaces que les règles et normes internationales généralement acceptées, établies par l'intermédiaire de l'organisation internationale compétente ou d'une conférence diplomatique générale »17. Cet article visant les pollutions par les navires mentionne « l’organisation internationale compétente ». Autrement dit, la mise en place d’une mesure économique à couverture régionale par les États membres de l’UE est légitime, puisqu’elle répond à l’inaction de l’OMI 18, pourtant elle aussi visée par l’article. Ainsi, l’UE dispose d’une solide légitimité certaine pour imposer des MBMs.

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        Elle a sauté le pas en incluant le transport maritime dans son système d’échange de quotas d’émissions (SEQE), depuis l’adoption d’un Règlement Européen et d’une Directive Européenne en avril 2023 19. Le SEQE fixe un quota maximal d’émission admissible et laisse le marché en déterminer le prix. C’est un système sujet à la spéculation. Les entreprises ont des quotas d’attribués, avec 1 tonne de CO2 équivalent (CO2e) pour 1 quota d’émission. Elles peuvent échanger entre elles leurs quotas tant qu’elles respectent la limite à ne pas dépasser. Les compagnies maritimes seront tenues de restituer des quotas d’émissions, et leurs émissions seront contrôlées selon un calendrier progressif : 40% des émissions déclarées vérifiées en 2024, 70% en 2025, et 100% à partir de 2026 20. Ce SEQE est une MBM dont les revenus générés seraient attribués au développement de technologies de décarbonation du secteur 21.

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         A contrario, la légitimité de l’OMI à imposer une MBM à ses membres fait l’objet d’interprétations diverses et variées. Selon l’analyse d’Aoife O’Leary et Jennifer Brown, chercheuses à l’Université de Columbia 22, le mandat de l’OMI permettrait implicitement de donner à cette dernière la compétence d’adopter ce type de mesure. L’article 2 de la Convention portant création de l’OMI – Traité Fondateur de l’OMI – lui donne compétence en matière de protection du milieu marin, et plus largement en matière de réduction des émissions de GES 23. L'article autorise l'OMI à « exercer les fonctions (…), en particulier celles qui lui sont assignées par ou en vertu d'instruments internationaux relatifs aux questions maritimes et aux effets de la navigation sur le milieu marin »24. Il donne donc une base juridique par laquelle l'OMI peut établir et administrer des mesures économiques. Et nulle part dans le Traité Fondateur il n'y a de limite aux types d'instruments qui peuvent être promulgués par les membres de l'OMI. Par conséquent, selon l’interprétation de cet article, la seule limite juridique aux mesures qui peut être admise à l'OMI serait sa compétence. Concernant l’UE, la question ne se pose pas puisque les États membres lui ont explicitement donné compétence lors de leur adhésion à l’Organisation. Toutefois, concernant l’OMI, cela est moins sûr. Les membres de l’OMI ont consenti à ce qu’une organisation internationale réglemente l’intégralité du transport maritime international de marchandises. Ils ont consenti sur la compétence de l’OMI liée à la protection du milieu marin. Mais, au vu du Traité fondateur, ils n’ont pas directement consenti à une compétence pour prendre des mesures économiques.

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         Malgré cette imprécision dans la lettre du Traité fondateur, cette compétence pourrait aussi être indirectement reconnue sur la base d’un autre texte. En ce sens, la CNUDM donne une autre base juridique indirecte par son article 211 alinéa 1 cité précédemment 25. Cet article visant les pollutions par les navires mentionne « l’organisation internationale compétente ». S’il donne compétence à l’UE, il donne aussi compétence à l’OMI, compétente pour la protection du milieu marin. Elle serait alors en mesure d’adopter une MBM afin de « prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin par les navires ». Ainsi, les membres de l’OMI, également majoritairement membres de la CNUDM, auraient implicitement donné leur consentement pour l’adoption de MBM au sein de l’Organisation. 

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       La légitimité de l’OMI peut également être renforcée par le Protocole de Kyoto annexé à la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC), qui renvoie directement ses membres à l’OMI dans le domaine de la lutte contre les émissions de GES 26, toujours sans préciser les mesures à prendre pour cela. Par ailleurs, il est de bon droit de se demander pourquoi l’OMI ne serait pas légitime pour adopter un tel instrument, alors que des États ont adopté des SEQE dans d’autres domaines, sur application de leurs compétences en matière de réduction des émissions de GES et de mise en œuvre d’un marché carbone conférées par l’Accord de Paris 27. L’OMI, compétente en matière de réduction des émissions de GES des navires, serait alors compétente pour adopter des instruments économiques dans le secteur du transport maritime international.

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2. La légitimité économique de l'organisation maritime internationale illustrée par la nécessité d'adopter une mesure basée sur le marchée au niveau international

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        Selon la quatrième Étude sur les émissions de GES de l’OMI, les émissions du transport maritime international sont passées de 977 millions de tonne de Dioxyde de Carbone Équivalent (CO2e) en 2012 à 1 076 millions de tonne de CO2e en
2018 28, faisant du transport maritime le responsable des 2,89% des émissions anthropiques mondiales 29. Cela traduit donc une augmentation de 9,6% des émissions de GES depuis les niveaux de 2008 30. Par ailleurs, l’étude prévoit que ces émissions de GES pourraient augmenter de 90-130% d’ici 2050 si le transport maritime ne met pas en place des mesures destinées à réduire drastiquement les émissions de GES 31. Et ces émissions ne cesseraient d’augmenter, en raison de la croissance du commerce maritime international d’ici 2050. En effet, selon l’un des rapports de DNV, le commerce maritime international pourrait croître de 25-180 % entre 2020 et 2050 32. Il faut préciser que la Stratégie Révisée 2023 a revu ses niveaux d’ambitions à la hausse, en visant le net-zéro d’ici 2050 33. Le signal a donc été lancé aux différents acteurs du secteur maritime pour adopter des mesures efficaces afin de réduire drastiquement les émissions de GES. Ils doivent fournir des efforts supplémentaires, car selon leur rythme de cadence actuel, le net-zéro en 2050 pourrait ne pas être atteint. En effet, comme évoqué en introduction, les mesures techniques et opérationnelles ne sont entrées en vigueur que récemment : 2013 pour l’EEDI et le SEEMP, et 2023 pour l’EEXI et le CII. Ces différentes mesures techniques et opérationnelles représentent une belle avancée pour la décarbonation du transport maritime, mais le panier de mesures est incomplet. Sur le court et moyen-terme, ces mesures pourront potentiellement permettre de limiter l’impact de la pollution atmosphérique du transport maritime, mais elles sont insuffisantes sur le long terme.

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      En outre, elles représentent des coûts importants pour les acteurs de ce secteur, notamment en ce qui concerne l’investissement dans des carburants zéro carbone ou alternatifs, ainsi que toutes les modifications matérielles à apporter aux navires et aux infrastructures portuaires en raison des changements de carburants. Pour donner une idée, 8 à 28 milliards de dollars seraient nécessaires chaque année en investissement total supplémentaire pour les navires en phase de transition vers la décarbonation en 2050 34. Environ 30 à 90 milliards de dollars par an seraient nécessaires à terre pour augmenter la production, la distribution de carburant et l'infrastructure de soutement afin de fournir des carburants neutres requis en carbone pour 2050 35. Et les coûts annuels du carburant du navire pourraient augmenter de 100- 150 milliards de dollars lorsqu'il sera entièrement décarboné, soit 70-100 % de plus qu'aujourd'hui 36. Les MBMs vont permettre de palier à ces externalités négatives en internalisant les coûts externes des émissions produites, même si ce n’est pas leur objectif initial. En somme, les MBMs vont avoir pour effet secondaire de faire payer les dommages causés par la pollution atmosphérique du transport maritime à ses pollueurs, notamment les États et les industries. Par conséquent, les MBMs sont indirectement la matérialisation du principe du pollueur-payeur, reconnu comme principe du droit international de l’environnement par l'Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE) en 1972 37.

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        De plus, au sein de l’OMI, les MBMs jouent un rôle de premier plan : favoriser un cadre capable de promouvoir et de favoriser l’accès aux carburants alternatifs, en permettant de réduire l’écart de prix entre les carburants fossiles traditionnels et les carburants alternatifs, et en garantissant une transition juste et équitable pour les États. L’objectif, rappelons-le, est de réduire les émissions de GES. Ainsi, les MBMs doivent influer sur les coûts d’investissements et uniformiser les règles du jeu en la matière 38. Il est plus que nécessaire d’apporter un soutien financier envers les acteurs du secteur maritime, afin d’accélérer la décarbonation et répondre au net-zéro prévu en 2050. Il faut inciter ces acteurs à changer leur comportement avec le soutien financier adéquat, pour qu’ainsi la MBM permette d’atteindre le net-zéro fixé par l’OMI d’ici 2050.

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        En outre, la mise en place d’une mesure économique par l’OMI pourrait également permettre de réduire les inégalités entre les États, en plus de son objectif de réduction des émissions de GES. En effet, les revenus générés par la MBM pourraient être utilisés afin de réduire l’écart de compétitivité entre les États industrialisés et les États moins industrialisés. En projetant un scénario de décarbonation complète d'ici 2050, les revenus d’une MBM pourraient se situer entre 1 000 milliards de dollars et 2 000 milliards de dollars 39. Selon la Banque Mondiale, les revenus générés par une MBM du transport maritime international pourraient impliquer une moyenne d'environ 40 à 60 milliards de dollars de revenus annuels 40. Autrement dit, une mesure économique permettrait de générer des revenus importants, qu’il serait nécessaire d’exploiter pour réduire efficacement les émissions de GES ainsi que pour permettre une transition juste et équitable de la décarbonation 41. L’OMI a son rôle à jouer pour réduire les inégalités entre les États.

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         Ainsi, l’OMI est légitime tant sur le plan politique que le plan économique. Cependant, avant d’adopter une telle mesure, il est nécessaire de procéder à son évaluation pour déterminer ses potentiels impacts, positifs comme négatifs?

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B. La nécessaire évaluation d'impact de la mesure basée sur le marché

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         Il convient d’analyser les principaux critères qui permettent à une MBM d’être efficace sur le plan environnemental (1), pour ensuite élaborer des évaluations d’impacts pertinentes qui permettront de déterminer les différents impacts disproportionnés d’une telle mesure (2).

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1. Définition du champ d'efficacité environnemental d'une mesure basée sur le marché

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         La mise en place d’une mesure économique comme une MBM dans le transport maritime doit permettre de réduire les émissions de GES des navires. Elle doit répondre aux nouveaux niveaux d’ambitions fixés lors du MEPC 80 (juillet 2023) : atteindre le net-zéro d’émissions de GES d’ici 2050, avec des augmentations progressives en 2030 et en 2040 : réduire de 20-30% les émissions de GES d’ici 2030, et de 70-80% d’ici 2040 42. Plus particulièrement, une MBM consiste en une incitation financière qui permettrait à l’industrie du transport maritime de modifier son comportement, notamment en investissant dans de nouveaux navires à zéro émission et/ ou dans des carburants alternatifs à faible voire zéro émission.

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        En conséquence, le champ d’application d’une MBM doit être global, et ne pas faire l’objet d’exemptions afin d’éviter toute distorsion de concurrence 43. Ensuite, il faut rassurer l’industrie du secteur maritime en permettant des investissements massifs dans des carburants à faible ou zéro émission. En outre, une MBM doit permettre de réduire l’écart de prix entre les carburants fossiles traditionnels et les carburants alternatifs. À ce titre, une étude indique que les carburants fossiles représentent 98% de la consommation de carburant mondiale dans le secteur 44. Les pionniers du secteur maritime qui utilisent des carburants alternatifs supporteraient 28 milliards de dollars de dépenses annuelles de carburant, s’ils ne sont pas soutenus financièrement 45. En effet, les coûts de production de carburants alternatifs seraient 2 à 8 fois supérieurs par rapport aux carburants fossiles. De plus, les coûts de carburants représentent 20 à 25% du coût total de possession du navire 46. C’est un écart de prix conséquent représentant une lourde charge à supporter. Ainsi, il faut soutenir l’industrie avec une MBM qui permettrait d’uniformiser les règles du jeu concernant les carburants. Elle doit rendre les carburants à faible et zéro émission accessibles, avec des prix permettant de concurrencer les carburants fossiles traditionnels.

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          Mais pour réaliser cela, la MBM doit fixer un prix sur les émissions. Et selon le mécanisme à l’œuvre, il y a plus ou moins de chances d’atteindre cet objectif. Le mécanisme de Taxe est souvent privilégié, contrairement au SEQE. En effet, il est fixé à l’avance, alors que le SEQE est sujet à la spéculation. La Taxe permet ainsi de rassurer l’industrie, et d’éviter les risques d’investissements et financiers. En ce sens, le prix doit être débattu et faire l’objet d’un consensus. Il est entendu qu’un prix élevé au départ pourrait décourager certaines compagnies maritimes. Toutefois c’est ce que propose Maersk en première option, avec un prix élevé à hauteur de 230 dollars par tonne de CO2 (230$/tCO2) dès 2025 47. Cela permettrait de ramener les coûts liés aux combustibles fossiles au même niveau que les coûts élevés des combustibles à faible et zéro émission 48 et d’atteindre le net-zéro en 2050. Ce niveau de prix élevé est rejoint par plusieurs études, qui indiquent qu’un prix supérieur à 200$/tCO2 serait le plus efficace pour atteindre le net-zéro en 2050 49. Cependant, Maersk propose également une deuxième option avec une taxe de 100$/tCO2 dès 2025, qui augmenterait à 175$/tCO2 en 2030 jusqu’en 2050 50. Cette deuxième option propose des prix qui seraient plus supportables pour l’industrie, qui permettraient de réduire l’écart de prix entre les carburants et d’atteindre le net-zéro en 2050. Avec ces prix, Maersk estime que 500 milliards de dollars pourraient être générés d’ici 2050, et pourraient être utilisés pour un financement global de la lutte contre le changement climatique. La proposition de Taxe sur les GES proposée par les Îles Marshall et Solomon rejoint la deuxième option proposée par Maersk 51. En comparaison, le SEQE fixe un quota maximal d'émission admissible et laisse le marché en déterminer le prix. La proposition de MBM visant un SEQE prévoit de fixer un plafond d’émissions progressif se calquant sur les nouveaux niveaux d’ambitions de la Stratégie Révisée 2023 52. Les quotas seraient mis aux enchères, et leur prix varierait selon l’offre et la demande. Il faut privilégier la mise aux enchères des quotas plutôt qu’une délivrance gratuite, car cela pourrait potentiellement inciter à la fraude carbone 53.Un tel système permettrait une certitude sur la réduction des émissions de GES, mais creuserait les inégalités entre les États 54. Enfin, la Taxe avec Remise (ZESIS) proposée par le Japon 55 utiliserait les revenus d’une taxe sur le carbone comme rabais pour les carburants à faible et zéro émission 56. Autrement dit, le ZESIS vise explicitement à combler l’écart de prix entre les carburants. Toutefois, à l’heure actuelle peu de navires utilisent des carburants alternatifs, on peut alors supposer que le prix de la taxe serait faible au départ, puis augmenterait progressivement. La proposition du Japon prévoit un prix de 56-73$/tCO2 en 2025, qui augmenterait à 136-176$/tCO2 en 2030 57. Par ailleurs, le ZESIS prévoit de revoir à la hausse le prix de la taxe tous les 5 ans. Cependant, ce système ne vise qu’à combler l’écart de prix entre les carburants, et ne fournirait des incitations économiques qu’aux « premiers arrivés », principalement, soit aux compagnies maritimes et États les plus développés, creusant de nouveau les inégalités. Pour conclure, la Coalition Getting to Zero estime que pour décarboner complètement le transport maritime d'ici 2050, le prix moyen du carbone devrait être d'environ 191$/tCO2 et atteindre un maximum d'environ 358$/tCO2 58.

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         Par ailleurs, pour être efficace sur le plan environnemental, la MBM doit couvrir les émissions de GES tout au long du cycle de vie, et pas seulement les émissions de CO2 liées au navire. Cependant, la plupart des MBM proposées à l’OMI ne devraient couvrir que les émissions de CO2, selon une approche Tank-to-Wake 59. Autrement dit, seules les émissions de CO2 émises à partir du navire seraient prises en compte. Ne pas prendre en compte l’entièreté des émissions de GES va à l’encontre des nouveaux niveaux d’ambitions de la Stratégie Révisée 2023, qui concernent explicitement les émissions de GES. Ne prendre en compte que les émissions de CO2 revient à nier l’existence des autres gaz composant les GES, tels que le méthane (CH4), le protoxyde d’azote (N2O) ou encore les gaz fluorés (exemple : hexafluorure de soufre (SF6), trifluorure d’azote (NF3)). Sur le moyen et long-terme, cela risquerait d’entraîner un transfert de pollution et un transfert modal 60.

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          De même, la dimension Tank-to-Wake suppose de ne pas prendre en compte l’entièreté du cycle de vie du carburant : la production et la livraison du carburant ne seraient pas comptabilisées. Seules les émissions produites au moment de l’utilisation du carburant seraient prises en compte. On ne peut être que déçu de cette option, qui va à l’encontre des récentes discussions au sein du MEPC 80. En effet, la Stratégie Révisée 2023 indique de manière explicite sa volonté d’utiliser l’approche Well-to-Wake pour le calcul des émissions de GES 61. Le contraire peut poser problème si une compagnie utilise un carburant qui n’émet pas d’émissions lors de son utilisation, mais qui en émet fortement lors de la production. Certaines propositions, dont la Taxe sur les GES proposée par les Îles Marshall et Solomon 62, auraient une dimension Well-to-Wake. De plus, la mesure économique complèterait la mesure d’intensité du carburant, le Global Fuel Standard (GFS) proposé par l’Autriche 63, qui a également une dimension Well-to-Wake.

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     Ces différents critères environnementaux permettent ainsi de déterminer les MBM les plus efficaces sur le plan environnemental, mais aussi d’élaborer des évaluations d’impacts pertinentes qui permettront de déterminer les différents impacts disproportionnés d’une telle mesure.

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2. Les évaluations d'impacts disproportionnés, étape nécessaire pour l'adoption des mesures basées sur le marché

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         Lors du MEPC 57 (avril 2008), le Groupe sur la réduction des émissions de GES s’est prononcé sur des critères établissant une liste de lecture pour les différentes mesures proposées au sein de l’OMI. Les MBMs doivent les respecter. Ainsi, les MBMs doivent :

• Être efficaces pour réduire les émissions de GES ;

• Avoir une couverture globale et ne pas faire l’objet d’exemptions pour éviter les fraudes ;

• Être rentables ;

• Minimiser les distorsions de concurrence ;

• Être basées sur le développement environnemental durable sans pénaliser le commerce et la croissance mondiaux ;

• Être fondées sur une approche basée sur des objectifs et ne pas prescrire de méthodes spécifiques ;

• Soutenir la promotion et la facilitation de l’innovation technique et de la recherche et développement (R&D) dans l’ensemble du secteur du transport maritime ;

• S’adapter aux technologies de pointe dans le domaine de l’efficacité énergétique ;

• Être pratiques, transparentes, sans fraude et faciles à administrer 64.

Ces différents critères permettent d’établir la ligne directrice d’une mesure éditée par l’OMI. On peut observer que le MEPC 80 y fait une référence dans son rapport sur les mesures à moyen-terme 65. Ils sont utilisés par le MEPC pour effectuer ses études d’impacts sur les mesures économiques, comme en témoigne l’étude d’impact sur les MBMs réalisée lors du MEPC 61 66. De plus, une procédure révisée d’évaluation des impacts sur les États des mesures candidates a été éditée en février 2023. Cette procédure révisée identifie des étapes, spécifie ce qui devrait y être inclus et les rôles respectifs du promoteur d’une MBM et du MEPC, sans préjuger de la substance de toute évaluation d’impact future 67. Elle précise que la durée de la procédure peut​ varier d’une à quatre réunions avant une approbation par le MEPC 68. Le Comité précise alors que l’évaluation d’impact doit être simple, inclusive, transparente, flexible, fondée sur des données probantes et spécifiques à la MBM 69. De même, il précise que l’exhaustivité de toute évaluation d’impact devrait être proportionnelle à la complexité et à la nature de la mesure proposée 70. Enfin, cette procédure révisée établit les différents impacts à prendre en compte lors de l’évaluation : l’éloignement géographique et la connectivité aux principaux marchés ; la valeur et le type de cargaison ; la dépendance du transport ; les coûts de transport ; la sécurité alimentaire ; la réponse aux catastrophes ; la rentabilité ; le progrès et le développement socioéconomiques. L’étude d’impact doit ainsi indiquer à la fois les impacts potentiels positifs et négatifs et leur étendue, et déterminer si la MBM peut engendrer des impacts négatifs disproportionnés 71.

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        Une MBM va avoir des impacts sur l’environnement, notamment un impact sur le choix des nouveaux carburants. C’est l’un de ses principaux objectifs. Il faut veiller à ce que le cadre réglementaire soit stable pour ne pas bloquer les actifs. Cela signifie que les MBMs doivent servir à promouvoir l’innovation technologique, particulièrement dans le domaine de la production de carburants alternatifs. Si le champ n’est pas assez bien défini, des investissements hâtifs dans des carburants n’ayant pas subi assez d’évaluation pourraient avoir un impact négatif dans la transition vers la décarbonation. L’investissement dans le Gaz Naturel Liquéfié (GNL) est un bon exemple. Il permettrait de réduire de 20-25% des émissions. Toutefois, lors du processus de combustion du moteur, une partie du carburant, le méthane n'est pas brûlée et s'échappe dans l'atmosphère. Même si le méthane dure moins longtemps dans l'atmosphère que le CO2, son impact en tant que GES est 80 fois plus important sur une période de 20 ans 72. Malheureusement, les constructeurs commencent tout juste à mesurer ce phénomène. À ce titre, on peut noter que le troisième plus grand armateur mondial, la CMA-CGM, a investi dans 9 navires de 23 000 Équivalents Vingt-Pieds (EVP) en 2017 afin d’obtenir la plus grande flotte fonctionnant au GNL d’ici 2022 73.

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        Concernant les impacts économiques, ils se traduisent principalement par une augmentation des coûts de transport et des coûts d’infrastructures navals et portuaires. Les évaluations initiales des propositions de MBMs 74 indiquent qu’un prix du CO2 qui se situe entre 50-300$/tCO2 vers 2050 engendrerait une augmentation des coûts de transport de 50-90% d'ici 2050 75. Attention toutefois, ces prix dépendent des coûts de réduction et de l'écart de prix futur entre les combustibles fossiles et les carburants à faible et zéro émission. Une augmentation de 10 % des coûts de transport réduirait les volumes commerciaux de 20% 76. Par conséquent, des coûts de transport plus élevés peuvent avoir un impact négatif sur la croissance économique d’un État. Ils réduisent les revenus tirés de l'exportation de biens et augmentent les prix des biens importés. Cela peut produire des impacts négatifs disproportionnés sur les États qui sont dépendants du transport maritime, tels que les Petits États Insulaires en Développement (PEID) En 2022, la part des exportations mondiales de marchandises et des importations chez les Pays les Moins Avancés (PMA) était de 1,38% et 1,12%, et pour les PEID à hauteur de 2,5% pour les exportations et 2,5% pour les importations 77. Ces faibles volumes commerciaux entraînent des coûts de transport maritime plus élevés, qui, à leur tour, entravent davantage le commerce. Ces États qui paient des coûts de transport plus élevés vont être plus susceptibles d'allouer une plus petite part de leur production au commerce. Ils attireront moins d’investissements étrangers axés sur l'exportation 78. Autrement dit, l’augmentation des coûts de transport risque de creuser les inégalités entre les États développés et les PVD. Pour tenter au mieux de réduire les inégalités entre les États, il est impératif de prendre en compte ces difficultés, et de mettre en place des mesures d’atténuation 79.

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         Cette augmentation des coûts de transport génère d’autres impacts. Elle peut nuire aux bénéfices environnementaux de la mesure. On peut alors citer le risque d’un transfert de pollution, à travers le transfert modal. En effet, cet augmentation des coûts de transport peut inciter, de façon négative, certains acteurs à changer leur mode de transport de marchandise, pour privilégier un transport moins sujet aux mesures économiques. Sur le moyen et long-terme, ce changement modal pourrait entraîner un transfert de pollution, et rendre les MBMs désuètes.

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         Il faut donc souligner les impacts positifs d’une MBM tout en étant vigilant sur les impacts économiques négatifs. D’un point de vue environnemental, la mise en place d’une MBM va permettre de réduire les émissions de GES en entraînant des améliorations techniques et opérationnelles sur le court-terme, et en permettant l’innovation technologique avec le développement de carburants à faible et zéro émission. Cependant, il faut veiller à ce que cette transition vers la décarbonation soit juste et équitable, afin que les PEIDs, PMA et PVD bénéficient également de ces résultats climatiques.

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        La maximisation des résultats climatiques passe par une transition juste et équitable. Une mesure économique est d’autant plus efficace si elle est acceptée par l’ensemble des États, notamment les PVD, PMA et PEIDs.

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II. Les mesures basées sur le marché en tant que moyen permettant d'assurer une transition juste et équitable du transport maritime

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       Une mesure économique a pour principal objectif de fournir des incitations économiques aux principaux acteurs du secteur maritime, afin de réduire les émissions de GES du transport maritime international. Une telle mesure ne peut être entièrement efficace sans suivre des considérations d’équité, afin de ne laisser personne derrière. Pour répondre à cet objectif d’assurer une transition juste et équitable, la MBM doit s’aligner sur les principes directeurs de la Stratégie Révisée 2023 (A), puis développer un cadre sur l’utilisation stratégique des revenus générés pour les intégrer (B).

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A. L’alignement de la mesure basée sur le marché avec les principes directeurs de la stratégie révisée 2023 de l'Organisation Maritime Internationale

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          Pour s’aligner avec les principes directeurs de l’OMI, la mesure basée sur le marché doit répondre à des principes dont la définition a fait l’objet d’un consensus entre les membres de l’OMI (1). Ensuite, il convient de déterminer l’opérationnalisation adéquate de ces principes avec les objectifs suivis par la mesure basée sur le marché : l’exemption ou l’utilisation stratégique des revenus (2).

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1. Les principes directeurs reconnus par l'Organisation Maritime Internationale et les points d'importance à prendre en compte

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       Le fait d’être un État enclavé, loin des centres économiques du monde ou d’être dépendant du transport maritime augmente les coûts de transport. C’est également le cas lorsque l’on fait face à de mauvaises infrastructures, de faibles volumes commerciaux ou des déséquilibres commerciaux 80. Ces facteurs concernent principalement les économies à faible revenu, notamment les PVD, ce qui explique pourquoi ces groupes d’États paient des coûts de transport plus élevés, augmentant les obstacles à leur participation au commerce international. Les impacts environnementaux qui en découlent le sont tout autant, ces groupes d’États étant les plus vulnérables face au réchauffement climatique.

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         La mise en place d’une MBM risque d’accroître ce phénomène d’augmentation des coûts liés au transport maritime. En incitant les États à investir dans des carburants alternatifs, indirectement les MBMs incitent les États à modifier leurs infrastructures portuaires et leur flotte. Entre autres, elles invitent à remettre en question tout un ordre bien établi. Pour les grandes puissances maritimes, ce coût devrait être supportable. Certaines ont déjà fait le premier pas. Toutefois, pour ces groupes d’États n’ayant pas les moyens adéquats, une MBM pourrait accentuer les écarts de développement et de compétitivité entre eux et les États développés, et limiter leur accès aux résultats climatiques souhaités. Ces groupes d’États sont alors plus susceptibles de subir des impacts négatifs disproportionnés 81 suite à la mise en œuvre d’une MBM.

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          Pour pallier ces impacts négatifs disproportionnés et permettre une transition juste et équitable vers la décarbonation du transport maritime, la Stratégie Révisée 2023 dispose de garde-fous : des principes directeurs reconnus. Cela comprend le principe de la responsabilité commune mais différenciée, le principe de non-discrimination et le principe de la prise en compte des impacts des mesures sur les États 82. Ils sont issus des textes de référence de la Stratégie, à savoir la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC), le Protocole de Kyoto et l’Accord de Paris. La prise en compte des impacts négatifs disproportionnés des MBMs sur les États, en particulier sur les PMA et PIED est importante. Les MBMs ayant un impact disproportionnellement négatif sur eux devront être écartées ou compensées afin de mettre tous les États sur un pied d’égalité. La Stratégie met en lumière cette nécessité de prendre en compte les besoins de ces groupes d’États, avec une attention particulière sur ces impacts négatifs disproportionnés qu’ils pourraient potentiellement subir 83. Un problème persiste, à savoir le fait que la notion d’impact négatif disproportionné ne soit pas définie par l’OMI. Il est alors difficile de caractériser la disproportionnalité d’un impact sur un État, et comment le traiter.

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           De plus, le principe de responsabilité commune mais différenciée souligne la responsabilité commune de l’ensemble de la communauté internationale concernant le réchauffement climatique, mais reconnaît une participation différenciée des États dans la contribution et la capacité de participation à l’atténuation au réchauffement climatique. La Stratégie a adopté une approche dynamique de la différenciation concernant ce principe, issue de l’Accord de Paris. Elle ne reconnaît pas seulement une contribution différente au changement climatique des PMA et PEID par rapport aux États développés, mais aussi une contribution différente entre ces États. C’est ce que souligne la mention « à la lumière des différentes circonstances nationales » 84. Ce principe est la clé pour une application équitable des MBMs, afin que ces dernières prennent en compte les impacts potentiels sur les États qu’elles pourraient générer. Surtout, prendre en compte ces différences entre les États permettrait de parvenir plus facilement à un consensus au sein de l’OMI pour l’adoption d’une MBM comme mesure à moyen-terme. En lien avec le principe de non-discrimination, ce principe suggère une application uniforme de la MBM, et d’éviter tout type d’exonération.

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2. L’exemption ou l'utilisation des revenus, l'opérationnalisation des principes directeurs pour répondre aux objectifs visés par la mesure basée sur le marché

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