« Depuis trop longtemps, nous attendons que les décideurs politiques prennent des mesures décisives pour lutter contre le changement climatique. Pour passer des mots et des traités à l'action. Pour mettre pleinement en œuvre l'Accord de Paris. Pour protéger nos enfants et nos petits-enfants. Nous ne pouvons plus nous permettre d'attendre »1.

 

Bakoa KALTONGGA,

Envoyé spécial sur le changement climatique pour le Pacifique, République de Vanuatu.

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          Le mercredi 29 mars 2023, la soixante-dix-septième session de l’Assemblée Générale des Nations Unies a adopté le Projet de Résolution portant sur la demande d'avis consultatif de la Cour Internationale de Justice sur les obligations des États en matière de changement climatique 2. Ce Projet de Résolution a été présenté par le Vanuatu, Petit État Insulaire en Développement (PEID) du Pacifique, soutenu par une coalition internationale d’États de diverses régions du monde. Le libellé de la résolution indique clairement que l'avis vise à définir, « en droit international, les obligations qui incombent aux États en ce qui concerne la protection du système climatique et d’autres composantes de l’environnement contre les émissions anthropiques de gaz à effet de serre pour les États et pour les générations présentes et futures ». Définir les obligations qui incombent aux États pour la protection du système climatique permettrait ainsi de déterminer « les conséquences juridiques pour les États qui, par leurs actions ou omissions, ont causé des dommages significatifs au système climatique et à d’autres composantes de l’environnement, à l’égard des États, y compris, en particulier, des petits États insulaires en développement, qui, de par leur situation géographique et leur niveau de développement, sont lésés ou spécialement atteints par les effets néfastes des changements climatiques ou y sont particulièrement vulnérables, ainsi qu’à l’égard des peuples et des individus des générations présentes et futures atteints par les effets néfastes des changements climatiques » 3. Cette Résolution de l’Assemblée Générale des Nations Unies est historique, puisque la Cour Internationale de Justice, principal organe judiciaire international de règlement des litiges étatiques, ne s’est jamais clairement prononcée sur les obligations et sanctions des États en matière climatique et environnementale. De même, elle souligne une nouvelle fois l’ampleur du réchauffement climatique et ses conséquences terribles. L’État du Vanuatu s’est chargé de porter cette résolution car il est directement menacé par le réchauffement climatique, au même titre que de nombreux PEIDs. Cette Résolution souligne la responsabilité de chaque État dans cette lutte contre le réchauffement climatique.

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        L’action de l’Organisation Maritime Internationale (OMI) concernant les émissions de Gaz à Effet de Serre (GES) en provenance du transport maritime international s’inscrit dans ce schéma de protection du « système climatique » 4 actuel et futur. L’OMI est une organisation intergouvernementale créée en 1948 par une Convention internationale signée à Genève, et officiellement entrée en vigueur en 1958. Elle a pour objectif de réglementer le secteur maritime international dans les domaines de la sécurité, de la sûreté et de la prévention contre les pollutions marines. C’est l’une des rares organisations à réglementer l’ensemble d’un secteur d’activité, au niveau international, avec un nombre aussi important d’États membres 5 et de membres ayant le statut d’observateur 6. Pour mener à bien ses travaux, l’OMI est organisée en plusieurs comités et sous-comités. Ainsi, l’OMI est assistée par un Comité de la Protection du Milieu Marin (MEPC), compétent pour les questions relatives à la prévention contre les pollutions marines. Ce MEPC va être compétent pour réglementer les pollutions atmosphériques telles que les émissions de GES provenant des navires, et les pollutions causées par les navires telles que les pollutions par hydrocarbures ou encore la gestion des eaux de ballast. Au sein du MEPC, se trouve un Groupe de Travail Intersessions sur les Émissions de Gaz à Effet de Serre provenant des navires (ISWG-GHG), qui effectue un travail de fond sur cette thématique. L’ensemble des travaux discuté au sein du ISWG-GHG sont ensuite soumis au MEPC qui conserve le pouvoir décisionnel. C’est ainsi qu’en 2011, le MEPC 62 a adopté les premières mesures en matière de réduction de GES provenant des navires. Au travers de la Résolution MEPC.203(62), le MEPC 62 adopta des mesures techniques et opérationnelles, tels que l’Indice de conception de l’efficacité énergétique (EEDI) des navires, mesure technique applicable à tous les nouveaux navires construits après le 1er janvier 2013 ; et le Plan de gestion de l’efficacité énergétique des navires (SEEMP), mesure opérationnelle applicable à tous les navires 7. Ces deux outils ont fait l’objet d’amendements dans l’Annexe VI de la Convention Internationale pour la Prévention de la Pollution par les Navires (MARPOL). Mais la véritable concrétisation de l’action de l’OMI en matière de réduction des GES provenant des navires repose sur l’adoption de la Stratégie Initiale de l’OMI en matière de réduction des GES.

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        Le 13 avril 2018, le MEPC adopta la résolution MEPC.304(72), tenant à l’adoption de la Stratégie Initiale de l’OMI en matière de réduction des GES provenant des navires. Cette Stratégie Initiale fait suite à l’Accord de Paris du 12 décembre 2015, adopté lors de la COP21 à Paris. Le principal objectif de cet Accord de Paris, juridiquement contraignant, est de maintenir
« l'augmentation de la température moyenne mondiale bien en dessous de 2°C au-dessus des niveaux préindustriels », et de poursuivre les efforts afin de « limiter l'augmentation de la température à 1,5°C au-dessus des niveaux préindustriels »8. La Stratégie Initiale de l’OMI s’inscrit dans la lignée de cet Accord de Paris, le mentionnant explicitement dans son introduction, avec le Protocole de Kyoto de 1997 ainsi que la Convention des Nations Unies sur le Droit de la Mer de 1982 9 . De même, comme l’Accord de Paris, elle s’inscrit dans l’Objectif de Développement Durable n°13 (ODD13) des Nations Unies : « Prendre d’urgence des mesures pour lutter contre les changements climatiques et leurs répercussions »10. Il convient de rappeler que la COP21 est l’une des Conférences des Parties (COP), qui se réunissent chaque année lors d’un sommet international afin d’adopter, par le biais de consensus, des mesures internationales pour lutter contre le réchauffement climatique 11. Ces COP ont été mises en place par la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) de 1992, qui est l’un des textes fondateurs en matière de changements climatiques, et qui a fait l’objet d’un très grand nombre de ratifications : 197 ratifications à ce jour 12. Cela témoigne d’une volonté des États de s’engager pour « stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique »13. Elle reconnait ainsi une origine humaine aux émissions de GES. Enfin, le Protocole de Kyoto de 1997, comme l’Accord de Paris, a été adopté lors d’une COP, et constitue le premier instrument juridique qui fixe pour chaque État un niveau d’émissions de GES ayant une force contraignante.

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          La Stratégie Initiale de l’OMI a opté pour une approche stratégique progressive, avec des niveaux d’ambitions progressifs et des objectifs à atteindre. Pour atteindre ces niveaux d’ambition et objectifs, l’OMI prévoit trois types de mesures : les mesures à court terme, moyen terme et long terme 14. À ce titre, elle s’est surtout concentrée sur des mesures techniques, relatives à la conception du navire et au système de propulsion utilisé pour augmenter son efficacité énergétique ; ainsi que sur des mesures opérationnelles, relatives à l’utilisation du navire, à son itinéraire et au réglage de sa vitesse 15. Ces mesures sont régies par des principes directeurs issus des grands principes du droit international. Enfin, cette Stratégie Initiale s’était fixée pour objectif de diviser par deux les émissions de GES des navires d’ici 2050, ce qui est loin de répondre à l’objectif des moins 2°C fixé par l’Accord de Paris. La Stratégie Initiale a prévu des révisions périodiques, à savoir tous les 5 ans 16. En ce sens, durant la première semaine de juillet 2023 va se tenir le MEPC 80, qui va devoir adopter la « Stratégie Révisée 2023 » de l’OMI en matière de réduction de GES en provenance des navires. Une révision était attendue, car telle que l’indique la 4ème Étude sur les émissions de GES de l’OMI 17, les émissions de GES du transport maritime international sont passées de 977 millions de tonne de Dioxyde de Carbone Équivalent (CO2e) en 2012 à 1 076 millions de tonne de CO2e en 2018, faisant du transport maritime le responsable des 2,89% des émissions anthropiques mondiales 18. Cela traduit donc une augmentation de 9,6% des émissions de GES depuis les niveaux de 2008 19. Par ailleurs, cette même étude prévoit que ces émissions de GES pourraient augmenter de 90- 130% d’ici 2050 si le transport maritime ne met pas en place de mesures destinées à réduire drastiquement les émissions de GES 20 : la Stratégie Initiale de l’OMI ne permet donc pas d’atteindre les objectifs fixés par l’Accord de Paris 21. Alors que 80% des échanges mondiaux passent par le transport maritime international 22, l’OMI peine à élaborer des règlementations environnementales contraignantes. Même si c’est le moyen de transport le plus propre par tonne de marchandises transportées 23, il n’en demeure pas moins que le transport maritime représente une cause importante du réchauffement climatique. La Stratégie Révisée 2023 s’inscrit donc dans ce contexte d’augmentation croissante des émissions de GES.

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        Depuis peu, l’Union Européenne (UE) a décidé de se saisir de l’enjeu de la décarbonation sur le plan régional, en y incluant le transport maritime. C’est au travers de son « Pacte Vert pour l’Europe » (« Green Deal ») que l’UE entend atteindre la neutralité carbone pour 2050. Adopté en 2019 par la Commission Européenne, ce « Pacte Vert » s’inscrit lui aussi dans la lignée de la CCNUCC de 1992, du Protocole de Kyoto de 1997 et de l’Accord de Paris de 2015 auxquels l’UE est signataire. Ces différents textes retracent les engagements progressifs des États en matière environnementale, sur le plan international.
Ce « Pacte Vert » est, pour ainsi dire, l’arsenal politique dont s’est dotée l’UE pour concrétiser ses objectifs en matière de décarbonation complète pour 2050. Par « complète », il faut entendre par-là que tous les domaines de compétence de l’UE sont concernés. Pour être totalement intégré dans le Droit de l’UE, ce « Pacte Vert » a été mis en œuvre par le Paquet « Fit for 55 » présenté en juillet 2021, qui devrait permettre de diminuer de 55% les émissions de dioxyde de carbone (CO2) d’ici 2030, et d’atteindre la neutralité carbone pour 2050. Il prévoit la mise en place d’un arsenal juridiquement contraignant pour l’ensemble de ses États membres, dont l’extension du Système d’Échange de Quotas d’Émission (SEQE) au transport
maritime 24. Surtout, ce « Paquet Fit For 55 » comprend l’Initiative FuelEU Maritime, règlement européen qui, une fois entré en vigueur, garantira une diminution progressive de l’intensité des GES des différents combustibles marins de 2 % en 2025 pour atteindre 80 % d'ici à 2050 25. Il en résulte une superposition entre le système régional de l’UE sur la réduction des émissions de GES du secteur maritime, avec celui posé au niveau international par l’OMI dans le secteur du maritime 26. C’est dans ce contexte qu’intervient la Stratégie Révisée 2023 de l’OMI en matière de réduction de gaz à effet de serre en provenance des navires. Entre cette superposition de l’action de l’OMI avec celle de l’UE en matière de décarbonation, et l’insuffisance des mesures prises par l’OMI en la matière, il est impératif d’aboutir à une harmonisation des mesures existantes afin de parvenir à une règlementation cohérente et exhaustive en matière de décarbonation du transport maritime.
Il est alors légitime de se demander en quoi la Révision de la Stratégie Initiale de l’OMI en matière de réduction de gaz à effet de serre des navires se présente comme étant insuffisante au regard des enjeux climatiques ?

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         L’OMI a opéré un choix politique, en adoptant sa Stratégie Initiale en 2018, qui permet de concrétiser son engagement pour lutter contre le changement climatique. Cependant, si l’on compare la Stratégie avec l’action ambitieuse de l’UE, la Stratégie apparait insuffisante au regard des objectifs fixés (I). En outre, cette insuffisance se révèle également au travers des instruments mis en place pour atteindre ces objectifs issus de la Stratégie, au regard de ceux adoptés par l’UE (II).

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I. L’insuffisance de la Stratégie de l’Organisation Maritime Internationale révélée par l’ambition affirmée de l’Union Européenne

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          La Stratégie de l’OMI en matière de réduction de GES des navires reste avant tout un accord politique visant à poser un cadre pour les États et les industriels du secteur maritime. Cet aspect politique met en lumière l’insuffisance de cette Stratégie pour répondre aux enjeux climatiques. Ainsi, cette insuffisance est révélée par une comparaison avec les objectifs ambitieux de l’UE (A), qui s’expliquent par les différences institutionnelles de ces deux organisations (B), faisant de l’UE à la fois une source d’inspiration et une source d’ambiguïtés pour l’OMI.

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A. Les objectifs précaires de la Stratégie de l’Organisation Maritime Internationale confrontés aux objectifs ambitieux de l’Union Européenne

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       Face au réchauffement climatique, la Stratégie Initiale de l’OMI a pour principal niveau d’ambition de « réduire les émissions annuelles totales de GES d'au moins 50 % d'ici 2050 par rapport à 2008 tout en poursuivant les efforts visant à les éliminer progressivement» 27, suivant une feuille de route selon laquelle le secteur maritime doit réduire d’au moins 40% son intensité carbone de CO2 pour 2030, et d’au moins 70% pour 2050 28. La Stratégie Initiale de l’OMI en matière de réduction de GES provenant des navires n’est donc pas alignée sur les objectifs de l’Accord de Paris, qui incombe à l’ensemble de la communauté internationale de maintenir « l'augmentation de la température moyenne mondiale bien en dessous de 2°C au-dessus des niveaux préindustriels », et de poursuivre les efforts afin de « limiter l'augmentation de la température à 1,5°C au-dessus des niveaux préindustriels » 29. Il convient de souligner que l’OMI est en proie à divers rapports de force, qui limitent son champ d’action. Plus particulièrement, l’industrie fait pression lors des négociations 30, soutenant que la mise en place de règlementations environnementales contraignantes au niveau international ajouterait des coûts et une complexité indésirable aux opérations maritimes, fausserait la concurrence au sein de l'industrie elle-même et réduirait la compétitivité du transport maritime par rapport aux autres modes de transport 31. De même, on remarque une influence inégale des États membres lors des négociations 32. C’est sûrement l’une des raisons pour laquelle l’OMI a opté pour une Stratégie progressive, réévaluable tous les 5 ans. Il faut espérer une prise de conscience lors du MEPC 80 qui se tiendra début juillet 2023, pour permettre la mise en place de nouveaux niveaux d’ambitions qui sont en conformité avec ceux de l’Accord de Paris.

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          En comparaison, l’UE, au travers de son « Pacte Vert pour l’Europe », s’est fixée des niveaux d’ambitions plus stricts, plus en adéquation avec ceux de l’Accord de Paris. L’action de l’UE s’inscrit dans un cadre plus large, visant à atteindre la neutralité climatique d’ici 2050 pour tous ses modes de transports. Ainsi, concernant le secteur maritime, elle a pour ambition de réduire d’au moins 55% les émissions de GES d’ici 2030, contrairement à l’OMI qui vise une réduction de 40% de l’intensité carbone d’ici 2030 33. À noter que dans la Stratégie Révisée 2023 adoptée le 7 juillet 2023, l’OMI souhaite réduire d’au moins 20-30% les émissions de GES pour 2030, et d’au moins 70-80% en 2040 34. Par conséquent, l’OMI a considérablement augmenté ses niveaux d’ambitions dans sa Stratégie Révisée 2023. Toutefois, si l’OMI veut atteindre ses niveaux d’ambitions, elle devra mettre en place des mesures concrètes permettant de réduire directement les émissions de GES. L’objectif « zéro-net » pour 2050 est prévu dans le Brouillon de la Stratégie Révisée 2023 35, et vise à réduire l’ensemble des émissions de GES. Il y a eu un débat important pour savoir si les compensations devaient être autorisées. Le « zéro-net » serait alors atteint lorsque la quantité des émissions que nous ajoutons n'est pas supérieure à la quantité retirée. Des mécanismes de compensation sont généralement prévus, tels que la plantation d’arbres ou encore le mécanisme de stockage et caputre du carbone. Dans ce cas, l’OMI devait planifier des mesures claires, précises et efficaces de compensation, afin d’éviter de tomber dans le « greenwashing ». En ce sens, le Secrétaire Général des Nations Unies, António Guterres, a mis en garde les États-membres de l’Organisation des Nations Unies (ONU) sur l’utilisation de ce terme lors de la COP27 de Charm el-Cheikh du 8 novembre 2022. En comparaison, l’objectif sans compensation, tel que retenu dans le Brouillon de la Stratégie Révisée 2023, vise la réduction directe des émissions carbone produites par un services ou un produit, sans passer par de mécanismes de compensation.

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          En plus de revoir ses niveaux d’ambitions, la Stratégie Révisée 2023 prévoit d’intégrer l’approche « well-to-wake » dans son analyse des émissions de GES des navires 36. L’approche well-to-wake fait référence à « l'ensemble du processus de production de carburant, de livraison et d'utilisation à bord des navires, ainsi qu'à toutes les émissions qui y sont produites »37. Autrement dit, cela signifie que l’ensemble des émissions de la chaine de d’approvisionnement du carburant seront prises en compte pour trouver le carburant le plus « propre ». C’est une belle avancée, car le poids des mesures adoptées ne pèsera plus seulement sur les épaules des armateurs, mais aussi sur celles des industriels du secteur de l’énergie. Et encore à l’heure actuelle, dans sa prise de décision concernant les réductions de GES, l’OMI ne se base que sur la période « tank-to-wake », c’est-à-dire la phase où le carburant est à bord du navire et est utilisé aux fins de combustion. Il faudra attendre le MEPC 80 pour que soient officiellement adoptées les Lignes Directices du cycle de vie de l’intensité des émissions de GES des combustibles marins (LCA Guidelines). S’orienter vers une telle approche, c’est faire le pari des carburants alternatifs, des carburants à faible et zéro-émission : c’est l’une des nouvelles ambitions qui figure sur le Brouillon de la Stratégie Révisée 2023, avec pour objectif que ces carburants alternatifs représentent au moins 5%, au mieux 10%, de l’énergie utilisée par le transport maritime international en d’ici 2030 38. L’approche well-to-wake est également un choix qu’a fait l’UE lors de l’adoption de son Paquet « Fit For 55 » en juillet 2021, avec son Règlement européen « FuelEU Maritime » adopté en première lecture par le Parlement Européen le 11 juillet 2023 39. On ne peut que souligner l’harmonisation autour de cette approche, que ce soit au niveau international ou régional.

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B. Une différence d’ambition justifiée par les différences institutionnelles entre l’Organisation Maritime Internationale et l’Union Européenne

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       Le transport maritime a une vocation internationale de par sa nature transfrontalière, ce qui justifie que l’OMI soit l’organe principal pour réglementer ce secteur. Mais récemment, l’UE a décidé d’inclure le transport maritime dans sa politique de décarbonation. En effet, dans sa communication de juin 2013, la Commission Européenne a indiqué vouloir mettre en place une approche progressive « afin de lutter contre les émissions de gaz à effet de serre du transport maritime international »40, consistant en trois étapes : la mise en place d’un système de surveillance, de déclaration et de vérification (Monitoring, Reporting and Verification – MRV) des émissions de GES des navires, afin de connaitre les quantités précises d’émissions émises au sein de l’UE ; la définitions d’objectifs permettant la réduction des émissions ; et la mise en place de mesures complémentaires telles que les Mesures Basées sur le Marché (MBM). L’action de l’UE en matière de réduction des émissions de GES fait suite à la position que le Conseil de l’Union Européenne et le Parlement Européen ont pris dans le Paquet Énergie et Climat du 23 avril 2009, au sein duquel « en l’absence d’accord international qui inclurait dans ses objectifs de réduction les émissions provenant du transport maritime international et serait approuvé par les États membres dans le cadre de l’Organisation Maritime Internationale ou par la Communauté dans le cadre de la CCNUCC d’ici au 31 décembre 2011, il conviendrait que la Commission présente une proposition visant à inclure les émissions du transport maritime international dans l’objectif communautaire de réduction en vue de l’entrée en vigueur de l’acte proposé d’ici à 2013 »41. C’est en raison de l’inaction, ou manque d’action de l’OMI que l’UE a décidé de rentrer en scène.

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          En outre, la prise de décision au sein de l’UE n’est pas la même que celle au sein de l’OMI. Cela s’explique car ce n’est pas le même type d’organisation : l’une est une organisation régionale d’intégration, tandis que l’autre est une organisation intergouvernementale à vocation sectorielle. L’une est régie par le vote à majorité qualifiée, tandis que l’autre est régie par le consensus. Autrement dit, l’intégration, qui fait de l’UE l’organisation telle qu’on la connait aujourd’hui, permet l’adoption de règlementations contraignantes, effectives et uniformes sur le plan régional. Pour ainsi dire, l’UE, en un temps plus court que l’OMI, est parvenu à mettre en place un cadre juridique contraignant en matière de décarbonation du transport maritime, avec un mélange de mesures à la fois opérationnelles et économiques. D’autant plus qu’en matière de transport, d’environnement et d’énergie, l’UE détient une compétence partagée avec les États membres 42, ce qui lui donne une légitimité supplémentaire. Par ailleurs, elle légifère par voie de règlement européen en la matière, ce qui lui permet une transposition directe dans les ordres juridiques internes de ses États membres.

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      Mais cette inspiration régionale est également une source d’ambiguïtés pour de nombreux professionnels du milieu maritime. En effet, on constate qu’il y a un chevauchement entre les mesures prises par l’UE et celles prises par l’OMI. En ce sens, le Système de Surveillance, de Déclaration et de Vérification des Émissions de CO2 du secteur du transport maritime de l’UE 43 (Système MRV) a donné lieu au Système de Collecte des Données Relatives à la Consommation de Fuel-Oil des Navires 44 (Système DCS) de l’OMI quelque temps après. L’un couvre une sphère régionale et l’autre une sphère mondiale. On ne peut qu’espérer une harmonisation, afin d’éviter tout type de fuite de carbone au niveau régional, avec par exemple les fuites carbones permises par un transbordement aux frontières externes de l’UE. En revanche, malgré les critiques que peut subir un tel système régional, on ne peut que se réjouir de son existence, car on ne peut reprocher à l’UE de tout mettre en œuvre pour respecter son engagement des 1,5°C issu de l’Accord de Paris. De la même manière, ce système européen sert de modèle à l’action de l’OMI, permettant ainsi d’avoir un exemple concret de la mise en œuvre de tels mécanismes.

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II. L’insuffisance de la Stratégie de l’Organisation Maritime Internationale confirmée par sa difficile mise en application

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      Il s’agira de poursuivre par une analyse des principes directeurs que s’efforcent de suivre l’OMI (A), et qui peuvent constituer des barrières pour une prise de décision cohérente, claire et précise. Ensuite, il conviendra d’analyser ensuite les mesures que souhaitent prendre l’OMI (B) qui permettraient de réaliser une transition juste et équitable du secteur maritime dans la décarbonation, à condition d’être effectives, ce qui n’est pas le cas actuellement.

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A. L’impact significatif des principes directeurs sur la mise en place de la Stratégie de l’Organisation Maritime Internationale

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        La rédaction de la Stratégie Initiale et de sa Révision est régie par des principes directeurs. Ces principes sont le socle fondamental, les valeurs auxquelles ne peuvent déroger les niveaux d’ambition et les mesures adoptées par l’OMI. Ces principes sont cités directement, ou indirectement dans le document officiel de la Stratégie Initiale ou dans le Brouillon de la Stratégie Révisée 2023. Ils sont à la fois des clés de lecture, permettant de lire le plus fidèlement les objectifs, niveaux d’ambitions et mesures prévues en matière de réduction de GES ; et à la fois des barrières pour la mise en œuvre de mesures concrètes et efficaces de l’OMI. Plus particulièrement, ils sont des principes cardinaux du droit international, et en ce sens, ils s’appliquent autant à l’OMI qu’à l’UE.

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       L’un des principes directeurs régissant l’action de l’OMI et de l’UE est celui de neutralité technologique. Il s’agit d’un principe de rédaction juridique, selon lequel une règlementation va énoncer des droits et obligations, des objectifs à atteindre, sans pour autant préciser les moyens, les technologies pour y parvenir. On ne peut pas reprocher à l’OMI ni à l’UE d’utiliser ce principe, puisque sinon, il serait impossible de trouver des compromis et d’adopter une feuille de route en matière de décarbonation. Mais c’est un problème pour la bonne mise en œuvre des mesures adoptées. En effet, ce principe souligne la lenteur du droit par rapport à l’accélération des nouvelles technologies qui, pour la plupart, ne sont pas encore tout à fait au point. D’un autre côté, ce principe vient renforcer la sécurité juridique en n’imposant pas un type de technologie qui, sûrement, n’est pas la plus performante en la matière. Toutefois, ce principe vise à laisser le libre-choix aux armateurs et industriels de la technologie adoptée, dès lors que le but final est la réduction de GES. Le principe de neutralité technologique est souvent accompagné du principe de précaution, ce qui peut entrainer certains paradoxes. En effet, le principe de précaution repose sur l’incertitude scientifique quant aux conséquences. Ainsi, c’est un principe à double-tranchant, pouvant à la fois servir et desservir les actions en matière environnementale. On peut par exemple citer la mise en place des Systèmes d’Épurations des Gaz d’Échappement des Navires, aussi appelés « Scrubbers », dont l’implantation sur les navires a été permise par le principe neutralité technologique, et qui s’avèrent porter davantage atteinte à l’environnement qu’à le protéger. C’est pourquoi, selon son mode de conception (circuit ouvert/ fermé), en application du principe de précaution, certains États ont décidé d’en interdire son utilisation dans leurs eaux intérieures, comme la France 45. Cela a eu pour conséquence de laisser dans l’incertitude un certain nombre d’armateurs qui avait fait le choix d’investir dans cette technologie, les carburants désouffrés représentant un coût trop important.

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        Ensuite, un autre principe cardinal de cette Stratégie Initiale et de cette Stratégie Révisée 2023 relève de la transition juste et équitable du transport maritime vers la décarbonation. Ce principe sous-entend le principe de la responsabilité commune mais différenciée, le principe de non-discrimination et le principe de la prise en compte des impacts des mesures sur les États. Ces principes sont issus des textes de référence de la Stratégie Initiale et Stratégie Révisée 2023, à savoir la CCNUCC, le Protocole de Kyoto et l’Accord de Paris. En outre, le principe de responsabilité commune mais différenciée souligne la responsabilité commune de l’ensemble de la communauté internationale concernant le réchauffement climatique, mais reconnaît une participation différenciée des États dans la contribution et la capacité de participation à l’atténuation au réchauffement climatique. Il faut rappeler que les Stratégies de l’OMI (Stratégie Initiale et Stratégie Révisée 2023) ont adopté la conception issue de l’Accord de Paris concernant ce principe, à savoir une approche dynamique de la différenciation. Autrement dit, les Stratégies ne reconnaissent pas seulement une contribution différente au changement climatique des Pays en Voie de Développement (PVD), des Pays les Moins Avancés (PMA) et des PEIDs par rapport aux États développés, mais aussi une contribution différentes entres ces États. C’est ce que souligne la mention « à la lumière des différentes circonstances nationales »46 à la suite de ce principe. Ce principe concourt à une transition juste et équitable du transport maritime, car sinon, on ne prendrait pas en compte les contributions inégales au réchauffement climatique des États, les coûts d’atténuation et d’adaptation des PMA et PIED disproportionnellement élevés 47. La prise en compte de ces inégalités entre les États permettrait d’aboutir à des mesures plus justes et équitables. Toutefois, il faut souligner que ces termes font encore l’objet d’interprétations divergentes entre les États membres et les différentes industries puisqu’il n’y a pas de définition de ces termes.

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          Il est par ailleurs possible de rattacher ces principes à celui de la prise en compte de l’impact des mesures sur les États, en particulier sur les PVD, PMA et PEID 48. En ce sens, les mesures ayant un impact disproportionnellement négatif sur ces États devront être écartées ou compensées afin de mettre tous les États sur un pied d’égalité. Cependant, ce principe peut être perçu comme une barrière à la mise en place de mesures. Certains États, notamment les PIED, PMA et PVD, sont plus susceptibles de subir un impact négatif, notamment en raison du coût élevé que peut représenter, par exemple, l’investissement dans des technologies décarbonées. C’est pourquoi des études d’impacts sont mises en place concernant les futures mesures adoptées, sur la base d’une grille de lecture prenant en compte par exemple le type de navire ou encore le coût engendré 49.
De même, en raison de ces principes de justice sociale et d’équité, des mesures de soutien devraient être mises en place pour accompagner ces PVD, PMA et PIED dans leur transition, telles que des mesures financières. En ce sens, un Fonds Fiduciaire Multidonateurs (GHG TC-Trust Fund) a été mis en place lors du MEPC 74. Le GHG TC-Trust Fund vise à apporter un soutien financier aux activités relatives à la mise en œuvre de la Stratégie, notamment auprès des PVD, PMA et PIED. Toutefois, l’OMI doit rester vigilante à ce sujet, car certains PIED, PMA et PVD représentent, pour la plupart, les plus gros pavillons mondiaux, notamment des pavillons de libre-immatriculation. De même, on remarque une influence parfois disproportionnée de certains registres et de certains industriels 50. Il faut alors espérer une vigilance de l’OMI sur ce point.

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B. L’influence significative des mesures régionales sur la mise en œuvre de la Stratégie de l’Organisation Maritime Internationale

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          L’ISWG-GHG 15 et le MEPC 80 sont marqués par cette volonté, de toute part, de développer et de préciser les mesures à moyen-terme, pour 2030-2040. Tout d’abord, on a un calendrier proposé pour l’adoption des différents types de mesures, comme lors de la Stratégie Initiale. Il faut préciser que cette Stratégie Révisée 2023 s’intéresse principalement aux mesures à moyen-terme et à long-terme, car il est prévu que les mesures à court-terme soient revues en 2026 51. Plus particulièrement, la liste des mesures à moyen-terme propose un « panier » de mesures avec des mesures économiques et des mesures techniques.

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         La mesure pionnière, qui est largement mise en lumière au cours du ISWG-GHG 15 est la prise en compte de l’entièreté du cycle de vie du carburant pour le calcul des émissions de GES, avec notamment le LCA Guidelines. Autrement dit, la dimension well-to-wake est largement mise en avant par un grand nombre d’États membres au cours des précédentes négociations 52. Le but est de prévenir toute augmentation des émissions de GES à l’avenir, et de privilégier le carburant le plus propre possible. En ce sens, un bon nombre de carburants sont classés comme alternatifs/ de transition, tels que l’hydrogène, le Gaz Naturel Liquéfié (GNL), l’ammoniac, le méthanol, les biocarburants ou encore, plus ambitieux, la propulsion par le vent. Cette approche est aussi celle de l’UE, et il convient de souligner qu’elle a, en la matière, investi massivement dans le GNL alors que ce dernier reste un carburant fossile. En effet, le GNL émet, lors de sa combustion, des fuites d’émissions de méthane (gaz non brulé), qui constitue un GES 80 fois plus puissant que le CO2 sur 20 ans, et 30 fois plus sur 100 ans 53. Ceci est la conséquence du principe de neutralité technologique. Et dans cette dynamique de prise en compte de l’approche well-to-wake, l’UE a récemment adopté le Règlement FuelEU Maritime, qui a pour but de dynamiser l’utilisation de carburants durables alternatifs. Comme l’indique Madame Camille Valéro, « les compagnies maritimes devront évaluer et faire vérifier par un organisme indépendant et accrédité, l'intensité carbone annuelle de chacun de ses navires, sur la base du cycle de vie des carburants » 54 (well-to-wake). Les étapes de réduction des émissions de GES ont comme année de base 2020, et s'échelonnent de 2% en 2025 à 80% en 2050 pour la totalité des voyages au sein de l’UE ; et pour 50% des trajets entre l'UE et les États tiers 55.

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          Par ailleurs, l’investissement dans des carburants alternatifs par rapport à des carburants traditionnels permettra, certes, de réduire drastiquement les émissions de GES, mais creusera les inégalités entre les États et les acteurs du secteur si des mesures économiques ne sont pas mises en place. En ce sens, la Stratégie Révisée 2023 entend s’appuyer largement sur les MBM pour pallier à ces inégalités et assurer ainsi une transition juste et équitable du secteur maritime vers la décarbonisation. Et l’un des principaux obstacles à l’investissement dans de tels carburants est la différence de prix entre les carburants fossiles traditionnels et les carburants alternatifs. En outre, une approche well-to-wake permettrait de réduire les écarts de compétitivité entre ces carburants, notamment avec la mise en place de MBM fixant un prix adéquat sur les émissions de GES sur la base d'une analyse du cycle de vie complet des sources d'énergie. Les MBM permettront une transition juste et équitable si les revenus générés sont reversés aux États en ayant le plus besoin pour les soutenir dans cette transition, c’est ce qu’indique la Banque Mondiale 56. En outre, la production de carburants alternatifs offrirait, pour les PVD, PMA et PEID possédant d’importantes ressources d’énergies, une opportunité inédite d’affaire et de développement 57.

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      Toutefois, on ne peut que souligner la lenteur de l’OMI en la matière. En comparaison, l’UE fait preuve d’un fort volontarisme avec l’inclusion du transport maritime dans son système d’échange de quotas d’émissions (SEQE), depuis l’adoption d’un Règlement Européen et d’une Directive Européenne en avril 2023 58. Le SEQE fixe un quota maximal d'émission admissible et laisse le marché en déterminer le prix. C’est un système sujet à la spéculation. Les entreprises ont des quotas d’attribués, avec 1 tonne de CO2 pour 1 quota d’émission. Elles peuvent échanger entre elles leurs quotas et respecter la limite à ne pas dépasser. Par ailleurs, les compagnies maritimes seront tenues de restituer des quotas d’émissions et leurs émissions seront contrôlées selon un calendrier progressif : 40% des émissions vérifiées déclarées en 2024, 70% en 2025, et 100% à partir de 2026 59. Ce SEQE est une MBM dont les revenus générés seraient attribués au développement de technologies de décarbonation 60. Comme évoqué précédemment, ce système posé au niveau régional inquiète un grand nombre de professionnels du secteur maritime, en ce sens qu’il risque de créer un chevauchement des règlementations et de motiver des fuites de carbone. Mais l’UE a posé une règlementation bien ficelée en la matière, réduisant des risques de fraude. En effet, les ports de transbordement ne seront pas considérés comme une escale, de sorte que 50 % des émissions des voyages à destination ou en provenance du port initial en dehors de l'UE et inversement seront comptabilisées dans le SEQE de l'UE 61. Cependant, ces initiatives régionales permettent d'éprouver un modèle. Ainsi, ce modèle régional, s’il fait ses preuves, pourra ensuite s’élever au niveau international, plus à même de résoudre la crise climatique 62. L’UE prévoit qu’elle mettra fin au SEQE maritime dès lors qu’une telle mesure, basée sur le marché, sera adoptée et mise en place au niveau de l’OMI 63.

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        En conclusion, on peut noter que l’action de l’UE, bien qu’elle puisse inquiéter les principaux acteurs du secteur maritime, ne vise pas à créer un chevauchement des réglementations, mais bien à accompagner cette impulsion lancée par l’OMI en matière de décarbonation. C’est un régime qui aspire à l’harmonisation dans sa finalité, comme cela vient d’être évoqué. Surtout, c’est une source d’inspiration pour d’autres systèmes régionaux. En ce sens, le Congrès américain a présenté un projet de loi similaire en juin 2023 : le « Clean Shipping Act of 2023 » 64. Cette nouvelle réglementation permettrait à l’Agence de Protection de l’Environnement Américaine d’établir et d’appliquer des normes d'intensité carbone aux carburants des navires en destination ou en provenance d’un port américain. Ainsi, c’est une réglementation qui rejoindrait celle posée au niveau européen, avec le SEQE et le FuelEU Maritime. Laisser se multiplier de tels régimes régionaux, sur le long terme, pourrait entrainer des désordres pour la mise en place efficiente de réglementations à l’échelle internationale. Mais ils témoignent avant tout d’une volonté de voir un jour éclore une réglementation à l’échelle internationale. Cette multiplication d’initiatives régionales permettra sûrement à l’OMI d’accélérer son processus de décision, afin de rendre des décisions de plus en plus impactantes en matière de décarbonation.

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      En outre, la Stratégie Révisée 2023 propose un arsenal d’objectifs et de mesures plus ambitieux pour les prochaines échéances, à savoir 2030 et 2050. Toutefois, il s’agit avant tout d’un accord politique, et non juridique, qui vise simplement à poser des orientations claires et précises en matière environnementale pour le secteur maritime. En ce sens, l’OMI a d’autres textes juridiquement contraignants, qui ont permis de réduire de façon significative la pollution. On peut alors citer la Convention MARPOL et ses Annexes ou encore la Convention Internationale pour le Contrôle et la Gestion des Eaux de Ballast et des Sédiments des Navires de 2004. Par conséquent, en matière de lutte contre la pollution marine et atmosphérique, la Stratégie doit s’articuler avec ces autres instruments juridiquement contraignants afin d’être la plus efficace possible.

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