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Lutte contre la pêche INN : Etude de la stratégie de l’Union Européenne

Ecrit par Jade Pinson

21 Janvier 2024

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Qu’est-ce que la pêche INN ?

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  • Illicite : en infraction à une règle édictée, qu’elle soit nationale, régionale ou internationale.

  • Non-déclarée : ne pas déclarer sa pêche ou en fausser les données de manière fallacieuse.

  • Non-réglementée : opérer dans la zone de compétence d’une ORGP sans en être membre ou pêcher sans que l’Etat du pavillon n’ai édicté de règles applicables à la pêche.

 

Impacts de la pêche INN

 

La pêche INN impacte fortement la gestion durable de la pêche, avec des effets sur les stocks de poissons, les écosystèmes marins vulnérables, et sur les moyens d’existence de millions de personnes dépendantes de la pêche pour leur nourriture et leurs revenus.

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Le Modus operandi de la pêche INN 1

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Instruments juridiques

Droit international

Accord de la FAO relatif aux mesures du ressort de l’Etat du port, 2009 : premier instrument juridique à l’échelle mondiale, repris en grande partie par le droit communautaire

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Droit communautaire

Cadre de la Politique Commune de la Pêche (PCP) : règlement n°1380/2013, entré en vigueur en 2014

 

Le cadre juridique de la dimension externe de la PCP est notamment constitué par le règlement n°1005/2008 du Conseil, adopté le 29 septembre 2008 et entré en vigueur en 2010, établissant un système communautaire visant à prévenir, décourager et éradiquer la pêche INN. Ce règlement comporte 2 volets :

  • La mise en œuvre de mesures du ressort de l’Etat du port

  • Un système de dialogue avec les Etats tiers

 

Le règlement INN a été complété par le règlement de la Commission n°1010/2009, précisant sa mise en œuvre.

Le règlement INN s’applique à “tous les navires utilisant les ressources halieutiques destinées au marché de l’Union et à tous les citoyens de l’Union qui prennent part à des activités de pêche”.2 Il ne vient toutefois pas remplacer la responsabilité de l’Etat du pavillon qui doit gérer et contrôler ses navires, ni celle de l’Etat côtier qui doit surveiller ses eaux.

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PLAN

Quelle règlementation européenne pour une lutte effective contre la pêche INN ?

Volet I : Mesures du ressort de l'Etat du port

  • Accès au port et contrôles

  • Certificats de captures

  • Liste des navires de pêche INN et sanctions

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Volet II : Système de dialogue avec les pays tiers

Conclusion

Mesures du ressort de l'Etat du port

Accès au port et contrôles

Les navires de pêche des pays tiers à l’UE n’ont pas accès au port d’un Etat membre de l’UE ni à ses services portuaires, et ne peuvent mener des opérations de débarquement ou de transbordement de produits de la pêche, s’ils ne répondent pas aux exigences du Règlement INN, sauf en cas de force majeure ou de situation de détresse. Les opérations de transbordement entre navires de pays tiers ou entre un navire d’un tel pays et un navire d’un Etat membre sont interdites dans les eaux communautaires et ne peuvent avoir lieu que dans un port, puisqu’il n’y a pas de contrôle effectif de ces opérations par l’Etat du pavillon et l’Etat côtier en mer. Article 4 Règlement INN

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Les Etats membres de l’UE désignent des ports où peuvent avoir lieu les opérations de débarquement et de transbordement des captures et où les navires des pays tiers peuvent bénéficier de services portuaires. Ces navires ne peuvent avoir accès qu’à ces ports désignés. La liste de ces derniers est communiquée à la Commission, et un préavis de 3 jours doit être respecté. Article 5 Règlement INN

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Il doit y avoir dans ces ports désignés l’inspection d’au moins 5% des opérations. Cela consiste à inspecter les équipements et les documents et à interroger les personnes concernées.

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Importance des contrôles par les Etats membres

Les États membres sont responsables de la bonne application du régime de contrôle de la pêche de l'UE, permettant de lutter contre la pêche INN. Ils doivent contrôler les activités de pêche dans leurs eaux ainsi que celles des navires de pêche battant leur pavillon, quel que soit le lieu où ils se trouvent.

De 2015 à 2019, 13 % des inspections effectuées par les Etats membres ont permis de détecter au moins une infraction présumée, et au mois 6 % une infraction grave présumée. Le problème majeur reste les déclarations incorrectes des captures et notamment le défaut de déclaration des captures indésirées. NBP

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Lacunes importantes dans les Etats membres

Mises en évidence par la Commission lors d’audits du contrôle de la pesée, de l’enregistrement et de la traçabilité des captures au Danemark, en Irlande, en Belgique et aux Pays-Bas, elles entraînent une surpêche et des sous-déclarations des captures.

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Mesures prises pour y remédier : 3

  • Ouverture de 34 dossiers informels sur sa plateforme en ligne de résolution des problèmes «EU Pilot» afin de remédier, avec les États membres, aux faiblesses constatées.

  • Elaboration de 16 plans d'action avec les États membres pour corriger les lacunes dans l'enregistrement des captures, les systèmes de sanctions, les processus de gestion des risques, les systèmes informatisés de validation/de contrôle croisé des données et les exigences en matière de traçabilité.

  • 11 procédures d’infraction engagées entre 2015 et 2021 contre des Etats membres pour des manquements liés “à l'application effective de l'obligation de débarquement, au contrôle de leurs pêcheries ou de leurs flottes externes, à l'application d'un système de sanctions efficace en cas d'infractions graves ou au contrôle des systèmes d'enregistrement et de pesée des captures.” 4

Certificat de capture

Le règlement INN met en place un système obligatoire de certification des captures. Les certificats de capture sont validés par les autorités compétentes des Etats tiers pour les produits destinés au marché de l’UE. Il s’agit d’une garantie qu’aucun produit issu de la pêche INN n’arrive sur le marché européen, et il certifie donc que la capture a été effectuée conformément aux lois, règlements et mesures de conservation et de gestion des ressources halieutiques. L’exigence de certification est simplifiée pour la pêche artisanale.

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Ce système de certification s’applique également dans les cas où les produits exportés vers l’UE sont transformés : les produits doivent avoir été obtenus à partir de captures accompagnées d’un certificat de capture. Il s’applique aussi lorsque les produits sont importés par l’UE d’un autre pays que l’Etat du pavillon du navire ayant effectué la capture.

En cas d’exportation à partir de l’UE, si le pays tiers de destination l’exige, les captures des navires de pêche communautaires sont soumises à validation des certificats de capture par les autorités compétentes des Etats membres. Cela vaut également en cas de réexportation, donc si les produits ont été importés dans l’UE puis exportés à partir de celle-ci.

Ce système de certification s’applique à tous les produits de la pêche (sauf exclusions, nombreuses, de l’Annexe I du Règlement INN), quelques soit le le moyen de transport utilisé (navire de pêche, autre navire, transport aérien ou terrestre).

Pour l’acceptation des certificats de capture il est nécessaire que l’Etat du pavillon qui les a validé ait certifié par le biais d’une notification à la Commission qu’il dispose de mécanismes destinés à la mise en œuvre, au contrôle et à l’application des mesures de conservation et de gestion auxquelles sont soumis ses navires de pêche. En cas d’absence de certificat, l’importation des produits de la pêche est refusée par les autorités compétentes de l’État membre.

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Faiblesses du système

  • Ampleur et qualité variables des contrôles par les Etats membres : les contrôles doivent être rigoureux afin que les acteurs de la pêche ne privilégient pas le port qui leur est le plus favorable, exploitant ainsi le maillon faible pour faire entrer leurs produits sur le marché de l’UE. Néanmoins les contrôles et le degré de sophistication des systèmes informatiques ne sont pas les mêmes selon les Etats membres.

  • Absence de base de données à l’échelle de l’UE contenant les certificats de capture reçus les Etats membres : les informations obtenues ne sont donc pas accessibles aux autres, et le recours au numérique est faible, ce qui nuit à l’efficacité du contrôle européen. Avec les certificats papiers, les délais de traitement sont de plus allongés et la charge administrative est importante. Ils sont également plus facile à falsifier.

    • Développement du système CATCH par l’UE en 2019 : outil informatique visant à aider les Etats à détecter les fraudes et irrégularités, et à simplifier et accélérer les vérifications. Proposition de modification du règlement relatif au contrôle des pêches de la Commission pour le rendre obligatoire.

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Liste des navires de pêche INN et sanctions

Les navires de pêche identifiés comme pratiquant la pêche INN sont recensés sur une liste communautaire par la Commission. Elle tient un dossier pour chaque navire soupçonné de pratiquer la pêche INN, et les navires sont recensés lorsque les informations obtenues suffisent à présumer qu’ils pratiquent cette pêche. La Commission informe l’État du pavillon via une demande officielle d’enquête et l’invite à enquêter sur la pêche INN présumée, à lui faire part des résultats et à prendre des mesures d’exécution immédiates si la présomption s’avère fondée.

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Lorsqu’ils sont inscrits sur la liste, les navires ne peuvent plus accéder aux ports des Etats membres et ne peuvent plus commercialiser leurs captures dans l’UE.

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Sont également inscrits sur la liste communautaire les navires déjà inscrits sur les listes des navires de pêche INN établies par les ORGP. Ils sont alors retirés de la liste communautaire lorsqu’ils sont retirés des listes des ORGP.

Les navires ne sont pas inscrits sur cette liste s’ils ont pris des mesures pour remédier aux infractions qui ont été commises.

Retrait

Si l’Etat du pavillon prouve que le navire n’a commis aucune activité de pêche INN ou que des sanctions proportionnées, dissuasives et efficaces ont été appliquées. Le propriétaire ou l’exploitant peuvent également demander la révision du statut du navire s’ils apportent la preuve qu’il ne pratique plus la pêche INN, qu’il a coulé ou qu’il a été démantelé.

Dans les autres cas, pour obtenir le retrait, il faut :

  • Soit que 2 ans se soient écoulés

  • Soit que le propriétaire prouve que le navire respecte les lois et les mesures de conservation et de gestion des ressources halieutiques

  • Soit que le navire, le propriétaire ou l’exploitant démontrent n’avoir aucun lien opérationnel ou financier avec des navires ou personnes pratiquant la pêche INN

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En principe les sanctions doivent faire en sorte que “les contrevenants soient effectivement privés des avantages économiques découlant des infractions graves qu'ils ont commises”.5 Il faut de plus prendre en compte la valeur des dommages causés aux ressources halieutiques et au milieu marin. En cas d’infraction grave, le titulaire de la licence de pêche et le capitaine doivent recevoir des points de pénalité. Au delà d’un certain seuil, la licence doit être suspendue ou retirée.

  • Sanctions différentes selon les Etats en raison de critères différents pour qualifier des infractions de “graves”

  • Disparité très importante entre les amendes prévues dans les droits nationaux : montants allant de 1 624€ en Roumanie à 600 000€ en Espagne pour les sanctions administratives, et de 10 224€ en Bulgarie à 16 000 000€ en Estonie pour les sanctions pénales6

  • Avertissement au lieu d’une amende : certains Etats comme Chypre, la Lituanie et la Roumanie le font pour des infractions mineures tandis que d’autres comme le Danemark et l’Espagne le font aussi pour des infractions graves

  • Applications divergentes du système de points de pénalité

Les infractions graves aux règles de l’UE en matière de pêche sont toujours en nombre important, en grande partie en raison des disparités importantes dans les sanctions appliquées par les Etats membres. Cela pousse alors les personnes et navires pratiquant la pêche INN à privilégier les eaux des Etats les plus cléments

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Système de dialogue avec les Etats tiers

Ce système consiste à identifier des Etats tiers dits “non-coopérants”, donc des Etats qui ne respectent pas le droit international, qu’il s’agisse des responsabilités en tant qu’Etat côtier, Etat du pavillon, Etat du port ou Etat du marché. Cela va entraîner des mesures restrictives liées au commerce.

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Conditions principales pour qu’un pays soit susceptibles d’être identifié comme non-coopérant :7

  • Récurrence des flux commerciaux et des navires pratiquant la pêche INN, et incapacité de remplir ses obligations tant qu’Etat du pavillon concernant le contrôle de ses navires

    • Utilisation de plusieurs informations pour le savoir : listes des ORGP, registres de navires, différentes données statistiques…

    • Commission : se base sur les obligations du droit international pour engager la responsabilité de l’Etat

  • Non-respect de l’obligation de coopération : comme l’échange d’informations ou l’application de sanctions fortes et efficaces. Cela ne prive alors pas les acteurs de la pêche INN des bénéfices de celles-ci. Souvent, absence du cadre et des capacités juridiques et administratives nécessaires pour s'acquitter des obligations en matière de pêche

  • Non application de la réglementation internationale et non-respect des recommandations des ORGP (comme la mise en œuvre de plans d’action ou de capacités opérationnelles).

    • Prise en compte par l’UE de l’état de développement des pays tiers afin de prendre en considération les situations spécifiques et “les capacités existantes des autorités compétentes”, notamment pour “le suivi le contrôle et la surveillance des activités de pêche”

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1ère notification de la Commission le 15 nov. 2012 : prérecensement de 8 pays

1ère décision d’exécution du Conseil le 24 mars 2014 : confirme le recensement de 3 pays

Aujourd’hui : recensement des Comores, du Cambodge, du Nigéria et de Saint-Vincentet-les-Grenadines

Voir : Carte interactive de la Coalition européenne contre la pêche INN

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Faiblesses du système

Beaucoup de pays identifiés comme non-coopérants n’exportent qu’un faible volume de produits de la pêche vers l’UE. Leur recensement n’entraîne dès lors que peu de changement : si l’on prend l’exemple du Cambodge, des Comores et de Saint-Vincent-et-les-Grenadines, cela représente moins de 50 tonnes de volume d’échange (chiffres de mars 2022).

L’UE justifie toutefois ce recensement en affirmant que ce sont des pavillons de complaisance, qui favorisent donc la pêche INN. Au total 13 pays ayant reçus un carton jaune ou rouge sont des pavillons de complaisance.

Néanmoins cela n’apporte une véritable solution, puisque les navires pratiquant la pêche INN peuvent toujours changer de pavillon à leur convenance. Et même si un pays tiers est recensé comme non-coopérant, d’autres pays peuvent toujours pêcher dans sa ZEE : dans les deux cas, ses produits peuvent donc toujours arriver sur le marché européen, avec un certificat.

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Apports du système

Il n’y a aucune sanction avec le pré-recensement. Toutefois, cet avertissement suffit généralement à s’assurer que les Etats tiers mettent en œuvre des réformes.

Depuis l’implémentation du système de cartons, 27 pays ont reçu des cartons jaunes. 14 de ces cartons ont été retirés au bout d'un à quatre ans suite à des réformes dans les pays.

Exemple de la Thaïlande : suite à son pré-recensement par la Commission, le pays a “adopté de nouvelles lois et réglementations dans le domaine de la pêche, conformes aux bonnes pratiques internationales, a infligé des sanctions pénales dans les cas les plus graves de pêche INN et a mis en place un nouveau système de contrôle et amélioré la traçabilité des débarquements et de la transformation”.8

Conclusion

L’UE cherche de plus à avoir un impact sur la pêche INN à l’échelle mondiale, et non seulement communautaire: le système de cartons, consistant en l’application de mesures économiques restreignant le commerce de produits de la pêche afin de pousser les Etats tiers à mettre en place des réformes en matière de pêche est intéressant. Il n’est toutefois que partiellement efficace : si des réformes, bienvenues, ont été mises en place dans un certain nombre de pays, participant alors effectivement à la lutte contre la pêche INN, ce système ne touche pas les pays concourant le plus à la pêche INN. De plus, ce système se heurte à la calamité bien connu dans le monde maritime des pavillons de complaisance : ici, l’UE ne peut guère y remédier. Cet état de fait est pourtant un obstacle majeur à l’effectivité des mesures économiques. 8 L’Union européenne a fait de la lutte contre la pêche INN, fléau mondial, son cheval de bataille. Le règlement n°1005/2008 du Conseil dit “règlement INN” ainsi que le règlement n°1010/2009 de la Commission concernant les modalités d’application mettent en place un système ambitieux, très complet.

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En ce qui concerne les obligations mises à la charge des Etats européens en tant qu’Etat du port, en plus de leurs obligations en tant qu’Etat du pavillon, elles permettent la mise en place de contrôles plus stricts : en théorie, rien n’est laissé au hasard, la légalité des produits destinés à entrer sur le marché de l’UE est en principe bien vérifiée.

Toutefois, la mise en application effective de ce système de contrôle laisse parfois à désirer : les Etats membres ne disposent pas des mêmes moyens, malgré un financement relativement important du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche. Les divergences dans l’application de la règlementation européenne sont donc importantes, y compris en ce qui concerne les sanctions appliquées aux opérateurs de la pêche INN. L’effet dissuasif du système européen n’est dès lors pas absolu.

Il est cependant nécessaire de noter que l’UE a conscience de cette situation et tend à prendre des mesures pour y remédier.

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L’UE cherche de plus à avoir un impact sur la pêche INN à l’échelle mondiale, et non seulement communautaire: le système de cartons, consistant en l’application de mesures économiques restreignant le commerce de produits de la pêche afin de pousser les Etats tiers à mettre en place des réformes en matière de pêche est intéressant.

Il n’est toutefois que partiellement efficace : si des réformes, bienvenues, ont été mises en place dans un certain nombre de pays, participant alors effectivement à la lutte contre la pêche INN, ce système ne touche pas les pays concourant le plus à la pêche INN.

De plus, ce système se heurte à la calamité bien connu dans le monde maritime des pavillons de complaisance : ici, l’UE ne peut guère y remédier. Cet état de fait est pourtant un obstacle majeur à l’effectivité des mesures économiques.

1 LONG, T., WIDJAJA, S., WIRAJUDA, H. et al., “Approaches to combatting IUU fishing”, Nat Food [en ligne], 2020, p. 389-391

2 POPESCU Irina, “Fiche thématique sur l’Union Européenne - Contrôle de la pêche”, Parlement européen, 2023

3 Cour des comptes de l’UE, “Rapport spécial, Lutte contre la pêche illicite”, [en ligne], 26 sept. 2022, p. 39

4 Loc. cit.

5 Cour des comptes de l’UE, “Rapport spécial, Lutte contre la pêche INN”, [en ligne], 2022, p. 39

6 Ibid., p. 45

7 LEROY A., GALLETTI F., CHABOUD C., “The EU restrictive trade measures against IUU fishing”, Marine Policy [en ligne], 2016, p. 82-90

8 Cour des comptes de l’UE, “Rapport spécial, Lutte contre la pêche INN”, [en ligne], 2022, p. 30

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BIBLIOGRAPHIE

  • FAJARDO Teresa, “To criminalise or not to criminalise IUU fishing: The EU's choice”, Marine Policy [en ligne], Volume 144, 2022, [consulté le 12 janv. 2024], https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0308597X22002597?via%3Dihub

  • KUEMLANGAN Blaise, AMIDJOGBE Elizabeth-Rose, NAKAMURA Julia et al., “Enforcement approaches against illegal fishing in national fisheries legislation”, Marine Policy [en ligne], Volume 149, mars 2023, [consulté le 15 janvier 2024], https://doi.org/10.1016/j.marpol.2023.105514

  • LEROY Antonia, GALLETTI Florence, CHABOUD Christian, “The EU restrictive trade measures against IUU fishing”, Marine Policy [en ligne], Volume 64, 2016, p. 82-90, [consulté le 14 janv. 2024], https://doi.org/10.1016/j.marpol.2015.10.013

  • LONG, T., WIDJAJA, S., WIRAJUDA, H. et al., “Approaches to combatting illegal, unreported and unregulated fishing”, Nature Food [en ligne], Volume n°1, juill. 2020, p. 389-391, [consulté le 15 janv. 2024], https://doi.org/10.1038/s43016-020-0121-y

  • ROSELLO Mercedes, “Cooperation and unregulated fishing: interactions between customary international law, and the European Union IUU fishing regulation”, Marine Policy [en ligne], Volume 84, oct. 2017, p. 306-312, [consulté le 15 janv. 2024], https://www-sciencedirect-com.budistant.univ-nantes.fr/science/article/pii/S0308597X17302531

  • POPESCU Irina, “Contrôle de la pêche”, sur Parlement européen - Fiche thématique sur l’Union Européenne [en ligne], publié en oct. 2023, [consulté le 18 janv. 2024], Fiche thématique UE - Contrôle des pêches

  • Coalition européenne contre la pêche INN, “Analyse : mise en œuvre des contrôles européens sur les importations de produits de la mer”, sur WWF France [en ligne], publié en oct. 2023, [consulté le 7 janv. 2024], Synthèse Règlement INN

  • COUR DES COMPTES DE L’UNION EUROPEENNE, “Rapport spécial, Lutte contre la pêche illicite : l'action de l'UE repose sur des systèmes de contrôle bien en place, mais pâtit de l'hétérogénéité des contrôles et des sanctions dans les États membres”, [en ligne], 26 sept. 2022, Rapport spécial

  • CONSEIL DE L’UNION EUROPEENNE, RÈGLEMENT (CE) No 1005/2008 DU CONSEIL du 29 septembre 2008 établissant un système communautaire destiné à prévenir, à décourager et à éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, modifiant les règlements (CEE) no 2847/93, (CE) no 1936/2001 et (CE) no 601/2004 et abrogeant les règlements (CE) no 1093/94 et (CE) no 1447/1999, Journal officiel de l’Union européenne, 29 oct. 2008

  • COMMISSION EUROPEENNE, Décision de la Commission du 15 novembre 2012 relative à la notification des pays tiers que la Commission pourrait considérer comme pays tiers non coopérants en application du règlement (CE) no 1005/2008 du Conseil établissant un système communautaire destiné à prévenir, à décourager et à éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, Journal officiel de l’Union européenne, 17 nov. 2012

  • CONSEIL DE L’UNION EUROPEENNE, Décision d’exécution du Conseil du 24 mars 2014 établissant une liste des pays tiers non coopérants dans le cadre de la lutte contre la pêche INN en application du règlement (CE) no 1005/2008 établissant un système communautaire destiné à prévenir, à décourager et à éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, Journal officiel de l’Union Européenne, 27 mars 2014

  • COMMISSION EUROPEENNE, Direction générale des affaires maritimes et de la pêche, Extrait du manuel d’application pratique du règlement (CE) no 1005/2008 du Conseil du 29 septembre 2008 établissant un système communautaire destiné à prévenir, à décourager et à éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, Version abrégée 1, oct. 2009

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