Selon Anne Sophie Tabau, « ces dernières décennies, l'UE a joué un rôle majeur dans la promotion des accords multilatéraux environnementaux, que ce soit pour favoriser le consensus nécessaire à leur conclusion, pour garantir leur entrée en vigueur par des ratifications en nombre et qualité suffisants ou pour encourager leur mise en œuvre effective. ».1 L’action extérieure de l’Union européenne est fortement marquée par l’environnement et le domaine de la pêche ne fait pas figure d’exception. Son influence sur la scène internationale dans ce domaine est donc incontestable. A ce titre, l’Union européenne s’est pourvue d’une politique commune de la pêche.

 

Au cours de l’histoire, il est apparu nécessaire pour les Etats de conclure des accords tant bilatéraux que multilatéraux pour donner suite à la création des ZEE (Zones économiques exclusives), dans les années 1970, qui ont conférées aux Etats côtiers des droits souverains en matière de pêche. Ainsi, la ZEE confère aux Etats côtiers « le droit de contrôler les prises de pêche dans les eaux adjacentes ».2 Par ailleurs, la convention de Montego Bay (CNUDM) prévoit, outre la création des ZEE, que les Etats coopèrent « en vue de la conservation et de la gestion des ressources marines vivantes en haute mer par la création d’ORGP. » Pour répondre à cet objectif, les Etats sont donc amenés à conclure des accords avec les organisations internationales et régionales, mais aussi avec les Etats par le biais d’accords bilatéraux (ce dernier point ne sera pas traité). L’Union européenne s’est donc pourvue d’une politique extérieure dans le cadre de la PCP (Politique commune de pêche) depuis 2013 et peut donc agir au nom des Etats membres dans le cadre d’accords multilatéraux.

 

Au titre des objectifs de la politique commune de la pêche, (article 28 du règlement (UE) nº 1380/2013 3), l’Union européenne doit « veiller à ce que les activités de pêche de l’Union en dehors de ses eaux reposent sur les mêmes principes et normes que le droit de l’Union applicable dans le domaine de la PCP, tout en favorisant des conditions de concurrence équitables pour les opérateurs de l’Union par rapport aux autres opérateurs de pays tiers; encourager et soutenir dans toutes les enceintes internationales les actions nécessaires pour éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN); encourager la création et le renforcement des comités d’application des ORGP, des évaluations périodiques des performances par des organismes indépendants et des mesures correctives appropriées, y compris des sanctions effectives et dissuasives, qui doivent être appliquées d’une manière transparente et non discriminatoire ».

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A la lecture de cet article, il semble indéniable que la politique extérieure revêt une importance considérable dans le cadre de la politique commune de la pêche. L’influence de l’union européenne en matière de pêche sur la scène internationale se traduit par la multiplicité des accords qu’elles concluent et par la place qu’elle occupe dans les négociations internationales en matière de pêche. En ce sens, et selon le parlement européen, « en tant que plus grand marché mondial des produits de la mer, l’Union a un rôle essentiel à jouer dans la promotion d’une meilleure gouvernance de la pêche et dans l’élaboration des politiques de gestion de la pêche en coopération avec ses partenaires du monde entier. » 4

 

Ainsi, il convient de se demander : en quoi l’Union européenne dans le cadre de sa politique commune de la pêche exerce-t-elle une influence dans les organisations internationales et régionales en matière de pêche ?

 

C’est pourquoi il conviendra d’étudier la base juridique qui fonde la compétence de l’Union européenne en matière de pêche (I). Cette compétence se traduit par la conclusion d’accords multilatéraux pris dans le cadre organisations internationales (II) et d’organisations régionales de gestion de la pêche (III).

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I- Quels sont les fondements de la compétence internationale de l’UE en matière de pêche ?

 

Pour agir et avoir des compétences dans un domaine, l’Union européenne doit tirer ses pouvoirs des traités. De surcroit, le traité de Lisbonne en son article 2 pose le principe d’attribution, prévoyant que « Les traités attribuent à l'Union une compétence exclusive dans un domaine déterminé, seule l'Union peut légiférer et adopter des actes juridiques contraignants »5

 

C’est ainsi, que l’Union européenne dispose de compétences exclusives dans un certain nombre de domaines définis par l’article 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : « 1. L'Union dispose d'une compétence exclusive dans les domaines suivants : a) l'union douanière ; b) l'établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur ; c) la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l'euro; d) la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche; e) la politique commerciale commune ».6 Ces domaines confiés à l’Union européenne sont des domaines où des législations et des actes contraignants ne peuvent être adoptés qu’au niveau de l’Union européenne, et non par un Etat membre seul.

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Ainsi, pour le domaine de la pêche c’est-à-dire la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la PCP (politique communes des pêches), l’Union européenne dispose d’une compétence exclusive en la matière. Néanmoins, pour les autres aspects de la PCP, l’Union européenne dispose d’une compétence partagée avec les Etats membres, compétence prévoyant l’UE et ses États membres peuvent légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants. On ajoute que les Etats peuvent exercer leur propre compétence seulement dans le cas où l’UE n’exerce pas cette compétence. 7

 

L’Union européenne est donc habilitée à agir sur la scène internationale dans le cadre de la politique commune des pêches. De fait, elle est dotée de la personnalité juridique internationale ce qui lui offre la qualité de sujet de droit international et être ainsi capable de négocier et conclure des accords internationaux en son propre nom. Les principes de subsidiarité et d’existence d’une personnalité juridique internationales des communautés ont été consacrés par la jurisprudence européenne (CJCE) dans l'arrêt rendu le 31 mars 1971, l'affaire Commission des Communautés européennes contre Conseil des Communautés européennes - Accord Européen sur les Transports Routiers (Arrêt AETR, affaire 22/70). 8

 

Les conditions pour que l’Union européenne puisse conclure des accords avec des organisations internationales sont prévues par l’article 216 TFUE disposant que : « L'Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales lorsque les traités le prévoient ou lorsque la conclusion d'un accord, soit est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l'Union, l'un des objectifs visés par les traités, soit est prévue dans un acte juridique contraignant de l'Union, soit encore est susceptible d'affecter des règles communes ou d'en altérer la portée. » 9 En l’espèce, pour le secteur de la pêche, l’union européenne ne dispose pas de compétences explicitement prévues. En vertu de l’article précédemment cité, l’union européenne peut conclure des accords internationaux même lorsqu’un traité ne le prévoit pas. 10 Elle est donc habilité à conclure des accords internationaux, compétence « liée aux objectifs assignés à l’Union dans son ordre interne ». Il s’agit d’une compétence implicite intrinsèquement liée au principe d’attribution précédemment évoqué. Ainsi, l’Union européenne est habilitée à négocier dans les instances internationales comme la FAO, ou même dans le cadre d’ORGP (Organisation régionale de gestion de la pêche), dans le cadre de sa politique commune de la pêche.

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II- En quoi la PCP de l’UE influence-t-elle les négociations et accords des organisations internationales ?

 

Il convient d’en un 1ier temps de s’intéresser au statut dont dispose l’union européenne dans les organisations internationales. Dans le cadre de la convention des nations unis sur le droit de la mer (CNUDM), l’union européenne dispose du statut « d’organisation internationale constituée d'États qui lui ont transféré compétence pour des matières dont traite la Convention, y compris la compétence pour conclure des traités sur ces matières » (définition précisément créer pour l’UE)11 Ainsi au regard du droit de la mer et des Nations Unis, l’UE est seule compétente pour le secteur pêche. En ce sens, l’Union européenne a souhaité clarifier sa compétence auprès de la convention lors de sa ratification et a donc fourni une déclaration de compétences pour « clarifier quelles sont les obligations qui pèsent sur l'organisation et celles qui demeurent du ressort total des États membres. » 12

 

Par ailleurs, l'UE, en tant qu'entité politique, participe activement aux négociations internationales sur la pêche. Les représentants de l'UE interviennent dans des forums tels que l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), la Commission des pêches du Pacifique occidental central (WCPFC), la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (ICCAT), et d'autres. La PCP fournit un cadre juridique et politique pour la position de l'UE dans ces négociations. En ce sens, elle a l’atout majeure de favoriser le consensus à tous les degrés : promotion pour la négociation, encourager la mise en œuvre effective des accords, garantir l’entrée en vigueur de l’accord, etc.

 

Ainsi, sur le plan multilatéral, l’Union ne cesse d’encourager les négociations et les accords dans le secteurs de la pêche. A titre d’exemple, elle a soutenu « l'objectif de la COP 15 Biodiversité (déc. 2022) de protection et de restauration des écosystèmes et les habitats marins d'au moins 30 % de l'espace maritime mondial » 13, mais également les « négociations onusiennes pour un accord juridiquement contraignant sur la biodiversité marine des zones situées au-delà des limites de la juridiction nationale, dans le but de promouvoir la conservation et l'utilisation durable des ressources de la haute mer »

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La puissance de l’influence de l’Union européenne en matière de pêche s’est surtout exprimée dans les négociations pour l’accord l’OMC pour encadrer les subventions dans la pêche.14 Cet accord vise entre autres à interdire le soutien à la pêche INN, le soutien aux stocks surexploités, et le soutien à la pêche en haute mer non réglementé. En effet, M. Dombrovskis (vice-président exécutif de la commission européenne et commissaire européen au Commerce) se félicite du rôle de l’UE dans cet accord et déclare : « L'UE a joué un rôle essentiel pour piloter la conclusion de cet accord historique de l'OMC sur les subventions à la pêche, qui permettra de faire barrage aux pratiques préjudiciables comme la pêche illicite. Je suis très fier que nous soyons parmi les premiers à accepter le tout premier accord commercial multilatéral axé sur la durabilité, qui contribuera à rétablir les stocks de poissons dans le monde entier. C'est la preuve que l'OMC peut apporter des solutions pour surmonter les défis actuels en matière de durabilité et, dans le contexte de la réforme de l'Organisation, c'est une bonne base pour relever d'autres défis à l'échelle mondiale »15

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Aussi, pour être influente dans les organisations internationales en matière de pêche, il est inévitable pour l’Union européenne de se montrer irréprochable quand à l’intégration dans son ordre interne de ses engagements internationaux dans le secteur. Ainsi, et pour reprendre les termes de Annie Cudennec, professeur de droit public, « Ce vecteur (de mise en œuvre de la dynamique internationale) est d'autant plus puissant que la dynamique internationale bénéficie des mécanismes institutionnels de l'Union, garantissant son effectivité » 16 En effet, cette puissance normative de l’UE apparait comme un modèle pour la communauté internationale.17  Cela participe de sa légitimité pour son action extérieure.

 

En revanche, il n’en demeure pas moins que l’influence de l’Union européenne dans les instances internationales ne se traduit pas toujours par une influence positive pour l’environnement et donc la biodiversité marine. En d’autres termes, cela ne signifie pas que « l'UE adopte toujours la position la plus ambitieuse. » 18 En effet, dans le domaine de la pêche, l’union a adopté une position ambivalente : d’un côté, elle a encouragé la conclusion d’un accord en juillet 2022 de l’OMC pour encadrer les subventions dans la pêche19 , mais de l’autres coté, elle se place parmi les membres de l’accord qui subventionne le plus le secteur. Ainsi, et pour reprendre les termes de Anne-Sophie Tabau, « ce leadership en faveur de la conclusion de traités environnementaux multilatéraux ne signifie pas que l'UE adopte toujours la position la plus ambitieuse. ». 20

 

Pour l’avenir, la Commission européenne propose d’ouvrir une nouvelle phase de discussion et de coopération qui doit aboutir à un "Pacte pour la pêche et les océans". L’adoption de ce pacte se perçoit comme « le futur de la PCP dans son volet interne et son prolongement sur la scène internationale ». 21 Il est donc à espérer que ce texte soit aussi impactant à l’échelle européenne qu’à l’échelle internationale.

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III- Quels sont les apports de la PCP pour la coopération régionale dans le cadre des ORGP ?

 

Avant tout, il convient de définir les ORGP. Ce sont des organisations régionales de pêche, c’est-à-dire des organisations internationales constituées de pays ayant des intérêts de pêche dans des zones de haute mer.22 Les États membres de ces organisations collaborent pour élaborer des plans de gestion, des quotas de pêche et d'autres mesures visant à assurer une exploitation durable des ressources. 

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L’union européenne dispose d’un rôle actif au sein des ORGP couvrant les mers du globe dont 5 consacrées uniquement au thon et 13 autres, rôle actif tant du point de vue des recommandations de mesures à prendre qu’elle propre et tant par son soutien financier. Par ailleurs, son rôle est incontestable en matière de contrôle du respect des mesures prises par les ORGP grâce à l’agence européenne de contrôle des pêche. 23

 

Prenons pour exemple l’action de l’Union européenne et de sa PCP dans le cadre des ORGP de l’océan Indien, comme la commission des thons de l’océan Indien (CTOI) L’union européenne dispose d’une compétence ratione loci pour participer directement en tant qu’organe plénier aux ORGP de la région en raison de sa présence territoriale dans l’océan Indien. Toutefois, il faut souligner que l’UE aurait pu participer à ces ORGP même sans présence territoriale puisque les ORGP concernées sont également ouvertes aux Etats ou organisations internationales « qui pêchent ou ont un intérêt dans la gestion des stocks de poissons dans la région couverte par l'ORGP. » 24

 

Dans cette zone, l’Union européenne apparait comme acteur principale et agit de deux manière : tant par son soutien financier que sa puissance normative. Pour cette dernière, lors de la réunion des parties de la SIOFA à Phuket en juin 2018, l'UE a joué un rôle prépondérant dans la proposition visant à délimiter cinq zones protégées contre le chalutage, suivant les recommandations du comité scientifique, qui exprimait des inquiétudes quant aux répercussions de la pêche sur la biodiversité et préconisait une approche précautionneuse. L'année suivante, l'UE a présenté une proposition instaurant des dispositions spécifiques pour la gestion des déchets plastiques à bord des navires de pêche. Au sein de l'IOTC, l'UE a suggéré une modification à la résolution sur les mesures de l'État du port afin de prévenir, détecter et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN), tout en plaidant également pour l'interdiction des grands filets dérivants. Ainsi, « En raison de sa participation directe, ces accords régionaux de gestion des pêches sont ainsi susceptibles d'être influencés par les standards environnementaux de l'UE."25

 

De plus, la PCP joue un rôle clé dans la formulation de la position de l'UE dans ces négociations dans les ORGP. La Décision (UE) 2023/2801 du Conseil du 11 décembre 2023 relative à la position à prendre au nom de l'Union européenne au sein de l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest et abrogeant la décision (UE) 2019/863 en est un exemple.

 

En définitive, la PCP de l'UE a une influence significative dans les instances internationales en favorisant la coopération, la conservation des ressources marines et la promotion de pratiques de pêche durables à l'échelle mondiale. La gestion des pêches est de plus en plus reconnue comme une question mondiale nécessitant une collaboration internationale étroite.

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